Control Gubernamental

EL CONTROL GUBERNAMENTAL

Dr. Julio V. Flores Konja

I.- ORGANIZACIÓN DEL CONTROL GUBERNAMENTAL

1. Antecedentes

El control gubernamental se establece a través de la organización de la administración pública peruana, determinándose tres grandes etapas:

1.1 Organización en el instituto.- En el siglo XV, el Imperio de los Incas o Tahuantinsuyo, era el más importante en América del Sur, por su organización, extensión territorial y adelanto cultural.

En el imperio incaico la organización se estructuró en base a lo político, económico y religioso; lo cual permitía al inca como autoridad suprema y a su consejo imperial o "Camachic", conformado por los "Apocunas" de los cuatro suyos (Antisuyo, Collasuyo, Contisuyo y Chinchaysuyo), mantener todo el control del imperio del Tahuantinsuyo desde su sede central la ciudad del Cuzco que, en lengua particular de los Incas, significa ombligo de la tierra.

En las grandes provincias participaban en el gobierno del imperio los gobernadores "Capac Apo" que eran representantes del Inca.

En orden jerárquico inmediato estaban los "Tucuyricuy" (el que todo lo ve) cuya labor era de supervisar el cumplimiento de las órdenes del Inca y su consejo imperial. El "Tucuyricuy", controlaba la labor de los funcionarios, quienes rendían cuenta de sus gestiones e informaban en forma detallada de lo expresado en los quipus, que eran un sistema de numeración y memoria por medio de cordoncillos y nudos, el que se complementaba con la "Yupana", que era una tabla de contar en hoyos en los que se colocaban las fichas (granos, piedras de colores) que permitían calcular y registrar los resultados en el quipu.

Efectuado el control por el "Tucuyricuy", se sacaba una copia del quipu para preparar el informe general anual a presentarse a las autoridades supremas del imperio en el Cuzco. Sobre esto el Inca Garcilaso dice:

" Mandaba de ley que el gobernador de la provincia tuviese un traslado de la cuenta, en su poder, para, que ni de parte de los indios tributarios ni de parte de los ministros cobradores hubiese alguna falsedad".

Se eligieron contadores que se llamaron "Quipucamayu", personas fieles y legales, que eran los encargados de llevar los quipus, en los que se expresaba y retenía la tradición de sus hechos y las cuentas, ya que esta fue la manera de escribir de los incas. A los "quipukamayus" acudían los curacas y los hombres nobles para conocer los acontecimientos importantes registrados por el color del hilo y por el número de nudos, lo que se complementaba conservando en la memoria los relatos contados tradicionalmente.

El inca Garcilaso de la Vega, al respecto, comenta lo siguiente:

" Yo trate los quipus y ñudos con los indios de mi padre, y con otros curacas, cuando por San Juan y Navidad venían a la ciudad a pagar sus tributos. Los curacas ajenos rogaban a mi madre que me mandasse les cotejasse sus cuentas, porque, como gente sospechosa, no se fiavan de los españoles que les tratassen verdad en aquel particular hasta que yo les certificara della, leyéndoles los traslados que de sus tributos me traían cotejándolos con sus ñudos, y desta manera supe dellos tanto como los indios".

Es significativo señalar que toda su organización política y social se basaba en las normas de conducta siguientes:

No seas perezoso "Ama Kella"

No seas ladrón "Ama Sua"

No seas mentiroso "Ama Llulla"

1.2 Organización en el virreynato.- En el virreynato las autoridades eran el Virrey, la Real Audiencia, el Cabildo, el Corregidor y el Intendente.

El virrey era la máxima autoridad, quien representaba personalmente al Rey de España. Su mandato duraba cuatro o más años, a cuyo término estaba sujeto a un "juicio de residencia" ante el Consejo de Indias por los actos de su gobierno, cuyas funciones eran políticas, judiciales, militares, económicas y religiosas.

La Real Audiencia era la entidad que administraba justicia, presidida por el Virrey y por los oidores y jueces.

El Cabildo era la institución que se encargaba del gobierno de las ciudades, cuyos representantes eran los Alcaldes y Regidores, elegidos por los pobladores o designados por la autoridad.

El Corregidor era la autoridad del gobierno de una provincia denominada corregimiento. Debido a la revolución de Túpac Amaru II en 1780 se crearon las intendencias en 1784.

Los Intendentes eran las autoridades directas en su jurisdicción, con facultades administrativas, políticas, judiciales y de control de los impuestos.

Al finalizar el siglo XVIL el virreynato tenía siete (7) intendencias (Lima, Tarma, Cuzco, Huancayo, Trujillo, Arequipa y Puno).

La organización mantenía otras dependencias con funciones específicas como las siguientes:

El Tribunal Mayor de Cuentas.

El Tribunal del Consulado.

El Resguardo.

Los Recaudadores de Impuestos.

La Casa de la Moneda.

A las disposiciones legales se denominaba "Reales Ordenes" y "Ordenanzas", las que en algunos casos se acataban pero no eran cumplidas.

1.3 Organización en la República.- Por la forma como ha orientado sus actividades el Estado para lograr el bienestar de la población en la República, se tiene la clasificación siguiente:

a) Estado Gendarme ( 1821 - 1895)

En esta etapa conocida como el "dejar hacer dejar pasar", el gobierno tiene como principal actividad cuidar el orden público, debiéndose resaltar las reformas de San Martín, Bolívar y Castilla.

Después de la independencia del Perú. don José de San Martín, expido el Estatuto provisional (8 de octubre 1821) que crea los Ministerios de Guerra y Marina, Gobierno y Hacienda y Relaciones Exteriores. La Constitución de 1823 establece la división de los tres Poderes Públicos, conservando los tres ministerios y creando las prefecturas, que reemplazaron a las intendencias.

El libertador Bolívar creó en 1824, entre otros, la Contaduría General de Cuentas, dictó el decreto del 12 de Enero de 1824 contra la corrupción administrativa, que por entonces era escandalosa al dilapidarse los fondos públicos por parte de algunos funcionarlos, y así establece que "todo funcionario público a quien se convenciere en juicio sumario de haber malversado o tomado para sí de los fondos públicos de diez pesos para arriba queda sujeto a la pena capital", sanción que alcanzaba también a los jueces que no cumplían con la ley.

El mariscal Castilla, en su gobierno, sobresale por el ordenamiento de la economía nacional, al elaborar el primer presupuesto del Perú con las cuentas de ingresos y egresos de los años 1845 - 1846, así como el establecimiento de las consignaciones en las ventas del guano al exterior del país. Cabe resaltar en este período la Ley general de responsabilidad de funcionarios (26 de septiembre de 1868).

b) Estado Fomento ( 1895 - 1930)

En esta etapa, el gobierno orienta el desarrollo de las actividades políticas, económicas. sociales y administrativas. El gobierno, con la creación del ministerio de "Fomento y Obras Públicas"(22 de enero de 1896), fomenta la ejecución de obras públicas en diversas lugares del país, en forma directa y con la participación de la actividad privada. En esta etapa se dictó la Ley de Contabilidad de los Ministerios ( 30 de octubre de 1895). Asimismo, se creó la Caja de Depósitos y Consignaciones ( 11 de febrero de 1905).

c) Estado Servicio ( 1930 - 1962)

Esta etapa se orienta al bienestar de la población, tratando de proporcionar los servicios públicos esenciales que son reclamados. Así se crean los Ministerios de Educación Pública, Salud Pública y Trabajo y Previsión Social. También se crean el Banco de Fomento Agrario y el Banco Industrial.

d) Estado Empresa (1962 - 1995)

En esta etapa el gobierno orienta sus actividades tratando de reordenar los campos de la actividad pública fijando metas a cada entidad, para lo cual reestructuran la administración pública creando nuevos ministerios que se constituyen en sectores de la actividad pública; dependiendo de ellos los organismos descentralizados constituidos por las instituciones públicas encargadas de prestar servicios sin fines de lucro y las empresas del Estado encargadas de producir bienes y servicios de acuerdo el Art. 144 de la Constitución del año 1979. La ley específica las normas de organización, funcionamiento, control y su correspondiente evaluación. Por el Art.60 de la Constitución del año 1993, el Estado reconoce el pluralismo económico, por lo que puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional.

A la fecha se han dictado diversas normas que autorizan el proceso de privatización de las empresas, lo que está reduciendo la participación del Estado en la actividad empresarial.

II.- EL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL

1.- Antecedentes del control de la actividad pública.- La Contraloría General de la República fue creada por Ley N° 6784 de 28 de febrero de 1930, y posteriormente normada por la Ley N° 14816, Ley Orgánica del Presupuesto Funcional de la República del 6 de enero de 1964, cuyo capítulo IX trataba

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