TEMA 17. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO

TEMA 17. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO

1. CONCEPTO Y CARACTERES. SU DISTINCIÓN CON RESPECTO A FIGURAS AFINES

El concepto de acto administrativo se puede analizar desde 3 perspectivas distintas:

• Desde un punto de vista objetivo, el acto administrativo sería aquel acto de ejecución de la ley que persigue la satisfacción de intereses públicos. Ahora bien, este criterio resulta insuficiente para definir el acto administrativo porque también los particulares pueden realizar actos de ejecución de la ley para satisfacer intereses públicos, como por ejemplo, al pagar un impuesto y, porque también otros poderes públicos realizan tales actos de ejecución de la ley como el poder judicial al dictar sentencia.

• Desde el punto de vista subjetivo, el acto administrativo sería aquel que procede de la Administración Publica. Este criterio, al igual que el anterior, también resulta insuficiente para definir el concepto de acto administrativo, porque como únicamente menciona el origen quedan incluidas dentro de dicho concepto actuaciones meramente materiales o actuaciones declarativas sin efectos jurídicos.
• Por último, desde un punto de vista jurídico- formal, el acto administrativo sería aquel acto de poder administrativo por el que se crean e imponen consecuencias jurídicas que gozan de presunción de legalidad.

Esta es la perspectiva que subyace en el concepto doctrinal de acto administrativo que se utiliza tanto en España como en Francia o Alemania, si bien la doctrina española tiene en cuenta también la perspectiva subjetiva y objetiva.

Este concepto, mayoritario doctrinalmente, deriva de la definición de ZANOBINI  según la  cual “acto administrativo es cualquier declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo, emanada de un sujeto de la Administración Publica en el ejercicio de una potestad administrativa”. Esta definición fue completada por García de Enterría, con el fin de distinguir el acto administrativo del reglamento, señalando que la potestad administrativa de la que procede el acto es distinta de la potestad reglamentaria. Y López Muñiz añade la característica de que los actos administrativos gozan de presunción iuris tantum de legalidad.

Si juntamos todas estas definiciones doctrinales podemos definir el acto administrativo como aquel acto de la administración consistente en una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo, productora de efectos jurídicos en cuanto que declara, crea, modifica o extingue situaciones jurídico-subjetivas con presunción iruris tantum de legalidad, emanada de un sujeto de la Administración Publica  en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria y atribuida por el ordenamiento jurídico.

Este concepto, como ya hemos dicho, es el que asume la mayoría de la doctrina. Sin embargo, algunos autores, como Gallego o Bocanegra, mantienen una tesis diferente. Para ellos, el acto administrativo es una resolución administrativa que crea o declara consecuencias jurídicas en un caso particular con efectos ad extra, es decir, son actos declarativos de voluntad. Estos autores consideran la tesis de Zanobini de antropomórfica, en el sentido de que se apoya en una supuesta voluntad o deseo de la Administración y  construye el concepto de acto administrativo siguiendo el modelo de negocio jurídico, de tal forma, que el acto administrativo ocupase un papel semejante al del negocio jurídico en el Derecho privado.

ELEMENTOS O CARACTERISTICAS DEL ACTO ADIMINISTRATIVO:

Si analizamos las notas conceptuales de acto administrativo tenemos que:

• El acto administrativo es una declaración jurídica.

Se diferencia así de las actuaciones puramente materiales o técnicas, aunque vengan determinadas por el Derecho: ejecuciones coactivas (derribo de una casa en estado ruinoso); actividad técnica de la Administración (como son las prestaciones sanitarias o educativas, construcción de carreteras, etc.)

El contenido de la declaración es diverso:

1. De voluntad:

Son las que deciden una cuestión o resuelven un procedimiento como por ejemplo la concesión de una licencia de otras; el nombramiento de un funcionario; la imposición de una sanción; la resolución de un recurso.

1. De juicio:

Son las declaraciones mediante las cuales se dictamina, se informe o se responde a consultas como, por ejemplo, los actos consultivos, informes, rendición de cuentas, actos de intervención y fiscalización financiera, dictámenes.

1. De deseo:

Hace referencia a propuestas o peticiones interorgánicas de un órgano o de un ente a otro.

1. De conocimiento:

Son las declaraciones en que la Administración da fe de la existencia de una situación jurídica o de hecho. Estos actos no crean ni modifican ni extinguen situaciones jurídicas sino que las declara, las constata o las expresa en cada caso.

Son declaraciones de conocimiento: los actos certificantes (emisión del título de Licenciado en Derecho; certificación de servicios prestados); las anotaciones o registro de títulos, documentos, actos o trámites (inclusión de un bien en el Catalogo de Bienes de la Administración, registro de una solicitud que se presenta ante la Administración); el levantamiento de actos o referencia de ordenes verbales (constancia escrita de un acto emitido verbalmente), actos de información o de comunicación (notificación de una multa de tráfico; notificación de la concesión de una beca)

La declaración suele ser expresa. La regla es la forma escrita: según el art. 26.1 LPC “Se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas. Las Administraciones Públicas emitirán los documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia” Además, la forma escrita es exigida respecto de los actos de gravamen y limitativos de derechos: art. 97.1 LPC: "Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico.".

No obstante, los actos administrativos también pueden producirse de manera oral

(ejercicio de la competencia en relaciones de jerarquía) (art. 36.2 LPAC). La declaración

también puede ser tácita: se manifiesta a través de comportamientos o conductas que

revelan concluyentemente una previa declaración jurídica (abono en cuenta de una

subvención, dietas, etc.).

• En segundo lugar, el acto debe proceder de una Administración pública.

Esto supone la exclusión de los actos jurídicos del administrado (aceptación, renuncia, etc..)

• La declaración jurídica en que el acto consiste resulta del ejercicio de una potestad administrativa y, en cuanto tal, está sujeto al Derecho Administrativo. Se excluyen, por tanto, los actos dictado por la Administración no sometidos al Derecho Administrativo (Derecho civil, mercantil, procesal, etc..) que son actos sujetos al Derecho privado (rescisión de un contrato) o procesal (defensa en juicio)

Los efectos jurídicos del acto administrativo como potestad no se limitan exclusivamente a los efectos ad extra sino también a los ad intra y estos efectos pueden ser tanto declarativos (declaran una situación jurídica) como constitutivos (crean una situación jurídica)

El hecho de que el acto administrativo resulte del ejercicio de una potestad diferencia los mismos de las actuaciones materiales de la Administración porque los actos administrativos tienen directamente efectos jurídicos mientras que las actuaciones materiales pueden tener efectos solo indirectamente.

Por otro lado, en cuanto expresión del ejercicio de una potestad, el acto administrativo tiene carácter unilateral. Así se desprende del art. 34.1 de la LPAC que dispone que:

“Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido”.

Esto no excluye el concurso de la voluntad del administrado, que puede jugar:

• como presupuesto de existencia del acto (conclusión de un procedimiento administrativo por desistimiento o renuncia del interesado; otorgamiento de una autorización, que presupone una solicitud del interesado)
• o como condición de eficacia del acto (el acto administrativo de nombramiento del funcionario sólo produce efectos a partir de su toma de posesión)

Estas actuaciones no constituyen acto administrativo. La única excepción son los actos administrativos de los funcionarios de correos, que no están integrados en la Administración.

El acto administrativo se vincula así al principio de legalidad, lo que tiene las siguientes consecuencias:

1. No cabe acto sin una norma previa que lo prevea y lo autorice. Es la llamada vinculación positiva de la Administración a la norma.
2. A diferencia del negocio jurídico- privado, el acto administrativo es típico.  Así el art. 34.2 LPAC dispone que “El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos”. Con ello se reduce la posible arbitrariedad de la Administración.
3. El acto también es nominado, al margen del principio de autonomía de la voluntad: los actos son el ejercicio particularizado de las potestades legales. No caben actos innominados.
4. Los actos administrativos producen los mismos efectos que se predican de la potestad: innovar o conservar situaciones jurídicas.

Algunos autores señalan también como característica de los actos administrativo la presunción de legitimidad de los mismos. Esta presunción de validez de los actos administrativos se señala el art. 39.1 de la LPAC al disponer que “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”.  Esta presunción conlleva que en los recursos se invierta la carga de la prueba y sea el recurrente el que tenga que demostrar que no son válidos. Además, al producir efectos desde la fecha en que se dictan, salvo que se disponga lo contrario, los actos administrativos se pueden ejecutar por la fuerza si los destinatarios no lo cumplen voluntariamente como prevé el art. 99 de la LPAC:

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