VALOR E IMPORTANCIA DEL PRESUPUESTO

Nota de Cátedra – Finanzas Públicas Sistema Presupuestario

Las Heras, J. M. (1999): Estado eficiente: Sistemas de Administración Financiera

Gubernamental, Sección 2, Eudecor

VALOR E IMPORTANCIA DEL PRESUPUESTO

CONCEPTO

Las previsiones de las asignaciones financieras de gastos y recursos necesarios para satisfacer necesidades colectivas durante un periodo de tiempo, asumidas como la responsabilidad del sector público, requiere de un instrumento financiero especifico.

Prever significa...”ver con anticipación, conocer, conjeturar lo que ha de suceder...". Conocer el futuro conlleva una gran dosis de riesgo e incertidumbre. El presupuesto (etimológicamente “pre" antes y “supuesto" estimación en virtud de su naturaleza ex-antes) es bajo cualquier concepción tradicional o moderna el más importante instrumento de administración financiera. Siendo el presupuesto el proceso destinado a elaborar, expresar, aprobar, coordinar, ejecutar y evaluar específicamente las corrientes de gastos e ingresos (ámbito de las finanzas Públicas), es considerado doctrinariamente como un instrumento polivalente de:

• Gobierno: porque permite en forma adecuada y oportuna el proceso de toma de decisiones sobre una base técnica mínimamente consistente.

• Administración: al determinar responsabilidades en función del principio de división de trabajo, sirviendo de guía de acción para diferentes niveles de la organización del sector público.

• Planificación: al vincular en el corto plazo las necesidades de asignaciones financieras presentes en programas y planes de gobierno.

• Legalidad: a partir de la aprobación de lo que se va a hacer (presupuesto propiamente dicho), es posible el control en función de la hecho (ejecución). Facilita el control republicano en función del principio de división de poderes por parte de los organismos de control interno, externo y la sociedad en general.

ESCUELAS PRESUPUESTARIAS

Ligadas a la evolución histórica de las finanzas públicas, las distintas corrientes en materia presupuestaria son:

• Escuela Clásica o Liberal: inherente a un Estado neutral, concibe el presupuesto como un mero instrumento de previsión de gastos para el cumplimiento de sus finalidades esenciales, financiables mediante un régimen tributo que no debe interferir mayormente sobre el resto de la actividad económica. Afecta a presupuestos equilibrados, sólo tolera (excepcionalmente) el uso del crédito público destinado a financiar gastos de capital.

• Escuela Moderna o Keynesiana: ligado a una concepción macroeconómica, el Estado interventor. A través del presupuesto, debe actuar activamente evitando la recesión y la desocupación. Acepta déficit presupuestarios como de la demanda, a través del mayor gasto estatal; financiados incluso mediante emisión monetaria, con el objetivo primordial de promover la reactivación económica.

• Escuela Contemporánea o Productivista: inherente a una corporación representativa de determinados intereses, ligados al bien común de la sociedad, responsable en satisfacer sus necesidades con el mejor grado de productividad social, asegurando un cúmulo de bienes y servicios mayor a los recursos que detrae de ella. El presupuesto debe expresar no solo las asignaciones financieras

F.C.E. – U.N.C. 2005 1

Nota de Cátedra – Finanzas Públicas Sistema Presupuestario

de gastos y la previsión de los recursos, sino también la producción estatal medida físicamente. Su enfoque es más de naturaleza macroeconómica, sin desvincularse de los efectos sobre los agregados macroeconómicos. Si se trata por ejemplo de educación, el presupuesto no sólo debe indicar cuál es el gasto monetario, sino qué insumos (número de maestros, cantidad de bancos, computadoras. etc.) se necesitan y productos (alumnos educados, clases dictadas, etc.) se suministran. Rechaza el financiamiento vía emisión monetaria, aunque sostiene la posibilidad del uso del crédito público en una frontera más amplia que la señalada por la Escuela Clásica, pero siempre bajo el principio de garantizar su destino en inversiones reproductivas. En relación a las responsabilidades del Estado, acepta sus mayores funciones en materia de promoción del desarrollo económico, de regulación y de control. Este concepto productivista de la función pública significa un radical cambio en la concepción de las acciones estatales a desarrollar, anteponiéndose al también tradicional criterio de hacienda de erogación propio de un Estado reducido y neutral que financiaba sus gastos mediante la captación de una parte de la riqueza social. Como esta traslación de recursos del sector privado al sector público, provenía de suponer una maximización en la combinación de los factores de producción a partir de de mercados competitivos, el gasto público en un Estado neutral no debía ni podía dada la escasa participación estatal influir sobre el producto global, y sólo interesaba en un control de legalidad de quién gastaba (la institución hacienda pública) y qué se gastaba (cuál era la erogación) que garantizara la relación uno a uno entre los recursos captados y los gastos realizados para cumplimentar.

Sostiene Humberto Petrei 1: que a grandes rasgos puede decirse que hay dos corrientes de pensamiento para explicar la formación del presupuesto público. Una sostiene que el Estado interviene para mejorar el nivel de satisfacción general y descansa en la idea de que es posible trabajar alrededor de una función de utilidad agregada, función que resulta de sumar las funciones de los individuos de la sociedad de que se trata. Otra corriente sostiene que es poco relevante trabajar con una función de utilidad agregada, que es más importante entender que el presupuesto es el resultado de un conjunto de fuerzas políticas donde a su vez priman las relaciones de intercambio voluntario entre los individuos y que es necesario entender el proceso político que define el presupuesto para procurar perfeccionarlo...". Cualquiera sea la corriente elegida (más aún si se pretende conciliarlas) el conocimiento del presupuesto como herramienta del proceso de producción pública es sin duda alguna de máxima utilidad.

ECUACIÓN PRESUPUESTARIA FUNDAMENTAL

El presupuesto como previsión (ex-ante) de los flujos de gastos y recursos para un cierto período, es un balance preventivo que incidirá en el futuro (a través de su ejecución) sobre patrimonio y resultados de la organización estatal.

El Balance Preventivo, que denominaremos Ecuación Presupuestaria Fundamental (EPF), esta está conformado por los siguientes términos o elementos expresados monetariamente:

I Recursos II Gastos Relaciones que expresadas en términos de una ecuación algebraica, pueden

1 En Musgrave y Buchanan: un intento de conciliación.

F.C.E. – U.N.C. 2005 2

Nota de Cátedra – Finanzas Públicas Sistema Presupuestario

determinar los siguientes resultados financieros2:

Equilibrado sí I = II Superávit sí I > II Déficit sí I < II Así, se habla de ahorro cuando existe una diferencia positiva entre ingresos corrientes y egresos corrientes. La situación inversa plantea la figura del desahorro, un desequilibrio gravoso que no puede extenderse por mucho tiempo dado que demuestra una incapacidad absoluta del gobierno en financiar sus gastos corrientes con sus ingresos corrientes, originados principalmente en la potestad tributaria del Estado. En la terminología usada en el SPN dichas diferencias reciben la denominación de Resultado económico. Si sobre los resultados anteriores (ahorro o desahorro) contabilizamos el caudal de egresos de capital e ingresos de capital (excepto el usa de crédito público) según la diferencia sea:

• Positiva: nos encontramos ante una situación de superávit fiscal.

• Negativa: nos encontramos ante una situación de déficit fiscal. Ambos conceptos de déficit o superávit en la terminología usada en el SPN, se denominan Resultado financiero que tendrá signo negativo en el primer caso y positivo en el segundo.

Reconocida una situación preventiva de déficit (es decir, demostrada la imposibilidad del Estado en autofinanciar su volumen de gastos) cabe adoptar una serie de medidas para obtener el financiamiento necesario. Se podrían lograr a través de fuentes de:

• Largo plazo: mediante el uso del crédito público genuino; es decir, sin financia- miento por parte de la Banca Central. Es decir, no se hace uso de emisión con sus consabidas consecuencias producto de la experiencia del impuesto inflacionario y la generación de déficit cuasi fiscal.

• Corto plazo: Si total o parcialmente no es factible cubrir el déficit con crédito público, la diferencia resultante constituirá un desequilibrio de tesorería. Su financiamiento podrá realizarse mediante la utilización de variados instrumen- tos, ya sea colocando en el mercado financiero letras de tesorería, o documentando la deuda de proveedores y contratistas o directamente dejando impagas las acreencias (libramientos impagos). En todos estos casos se generará un costo financiero adicional producto de los intereses que deberán reconocerse. Pero también ha sido habitual el financiamiento de los desequilibrios de tesorería mediante la emisión monetaria, cuando el gobierno puede imponer esta decisión financiera no genuina a los responsables de la Banca Central. Este último tipo de “financiamiento” no se expresa jamás en el presupuesto. En la práctica, cuando esto ocurre se expresa a través de los denominados déficit oculto o déficit cuasi fiscal. En el afán de homogeneizar terminologías3, el déficit global surge de comprar el gasto público con los recursos genuinos, es decir excluyendo la emisión monetaria. El déficit global es equivalente a la llamada necesidad de financiamiento de tesorería (o desequilibrio de la tesorería) entendida esta en una doble componente: el déficit fiscal

...