ARTICULO 79

Artículo 79.- Restricciones en el Gasto Público

Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.

El Congreso no puede aprobar tributos con fines predeterminados, salvo por solicitud del Poder Ejecutivo.

En cualquier otro caso, las leyes de índole tributaria referidas a beneficios o exoneraciones requieren previo informe del Ministerio de Economía y Finanzas.

Sólo por ley expresa, aprobada por dos tercios de los congresistas, puede establecerse selectiva y temporalmente un tratamiento tributario especial para una determinada zona del país.

1. Introducción

El artículo 79 de la Constitución Política del Perú forma parte de la denominada "Constitución Económica". Como sabrá anotar el lector, el precepto regula una serie de tópicos disímiles cuyo común denominador es la necesidad de establecer restricciones y limitaciones a la iniciativa legislativa en materia presupuestaria y tributaria. Se trata, pues, de consagrar en el más alto nivel normativo -el constitucional, qué duda cabe- cuál de los poderes del Estado tiene -o no tiene- la iniciativa en el gasto público, así como de regular determinados requisitos formales para la tramitación de normas de carácter tributario que podrían afectar al Presupuesto General, por significar una disminución en la recaudación (exoneraciones o beneficios tributarios sectoriales) o una afectación al principio de unidad de caja (parafiscalidad).

En este punto conviene recordar -aun cuando pueda parecer ocioso- que el hecho de que estos preceptos hayan sido elevados a un rango constitucional implica que todos los poderes del Estado se encuentran vinculados a estos con carácter absoluto. Diferente hubiera sido el caso, por ejemplo, si la norma solo hubiera tenido el rango de "ley", pues es sabido que el legislador no se encuentra obligado por la legislación común, pudiendo derogar sus preceptos con carácter expreso o tácito.

Por tanto, las presentes limitaciones constituyen requisitos obligatorios, cuyo incumplimiento determina la inconstitucionalidad del precepto de que se trate.

Los puntos tratados por el artículo 79 de la Constitución son los siguientes:

1) Restricciones de los congresistas en el incremento del gasto público; 2) La aprobación de tributos con carácter predeterminado o tributos parafiscales; 3) La exigencia de contar con un informe previo del Ministerio de Economía y Finanzas para la aprobación de las leyes que establezcan beneficios o exoneraciones tributarias, y;

4) La exigencia de un quórum calificado para la aprobación de leyes que establezcan un tratamiento tributario especial para una determinada zona del país.

A continuación, desarrollaremos cada uno de los puntos tratados en el precepto que nos ocupa.

2.Interdicción de que los congresistas tengan iniciativa para crear o aumentar el gasto público

El primer párrafo del artículo 79 de la Carta Fundamental dispone la regla según la cual los congresistas no tienen capacidad para crear ni aumentar gastos públicos. Refiriéndose a este precepto, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 0004-1996-AljTC, de fecha 03 de enero de 1996, ha dejado sentado lo siguiente: "La Ley del Presupuesto, en cuanto acto legislativo mediante el cual se prevé la planificación de la actividad económica y financiera del Estado, detallándose los gastos que el Poder Ejecutivo podrá realizar en el año presupuestal, y los ingresos necesarios para cubrirlos, de conformidad con los artículos 77 y 78 de la Constitución, la aprueba el Congreso tras la remisión del proyecto a este por el Presidente de la República, encontrándose vedada la facultad de iniciativa de los representantes ante el Congreso para crear o aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto, según dispone el artículo 79 de la Carta Magna. En el mismo sentido, el artículo 80 de la Constitución prescribe que los créditos suplementarios, las habilitaciones y transferencias de partidas presupuestales se tramitan ante el Congreso, respetándose las mismas previsiones establecidas para la aprobación de la Ley del Presupuesto" (las cursivas son nuestras).

Resulta evidente que la prohibición contenida en este acápite no es más que una consecuencia de la regla establecida en el literal 17) del artículo 118 de la Constitución, según la cual, la "administración de la hacienda pública" constituye una competencia del Presidente de la República. Por tanto, si la potestad de gestionar la actividad financiera del Estado corresponde al Poder Ejecutivo, resulta indudable que no podría caber ninguna injerencia del Poder Legislativo, en cuanto a la creación o al incremento del gasto público. Sin embargo, llama poderosamente la atención que dicha prohibición no se haya hecho extensiva a las normas que impliquen una disminución de los ingresospresupuestarios o tributarios, pues tanto puede afectar a un presupuesto en ejecución un mayor gasto público como un menor ingreso.

Así, por ejemplo, el artículo 134.6 de la Constitución española recoge la prohibición que nos ocupa desde una doble vertiente -tanto del ingreso como del gasto público-, al disponer que: "Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación" .

Hubiese sido saludable que la norma constitucional recoja también la prohibición de los congresistas -o la necesaria conformidad del Poder Ejecutivo-para generar propuestas normativas que aminoren los ingresos presupuestarios -al menos, respecto de un presupuesto en ejecución-, pues en nuestro medio resulta una práctica común que el Congreso de la República apruebe proyectos que desequilibran el presupuesto, sin siquiera tener el cuidado de generar medidas alternativas que cubran el defecto generado .

Por último, corresponde señalar que la falta de iniciativa legislativa en el gasto público de parte de los congresistas elevada a rango constitucional, lamentablemente, ha generado una mala práctica en las discusiones parlamentarias para la aprobación de las leyes presupuestarias. En efecto, es común verificar cómo algunos congresistas condicionan su voto para la aprobación del presupuesto de un determinado periodo a que se incluya una partida presupuestaria a favor de la región o sector al que representan, con lo cual, si bien formalmente siguen sin tener iniciativa de gasto, en la práctica, resulta que sí tienen injerencia en el mismo, al "condicionar" al Poder Ejecutivo en un determinado sentido. Se produce, pues, un efecto no querido por el constituyente, pues aquello que se encuentra prohibido es alcanzado por un medio distinto en la práctica.

3.Los denominados tributos parafiscales

El segundo párrafo del artículo 79 de la Constitución aborda el tema de los "tributos parafiscales" o las "exacciones parafiscales", prohibiendo al Congresode la República que los apruebe sin mediar una previa solicitud de parte del Poder Ejecutivo.

Es preciso indicar que nos encontramos ante "tributos" cuyas notas distintivas son que su recaudación no constituye ingreso del Tesoro Público, por estar afectados al sostenimiento exclusivo de determinados entes estatales con autonomía propia o su recaudación se encuentra afectada a fines concretos, infringiéndose, de este modo, el principio presupuestario de unidad de caja.

En efecto, uno de los principios presupuestarios es el de "Unidad de Caja" , según el cual los recursos de la Hacienda Pública no deben quedar afectados a un fin determinado, pues el manejo de los mismos se centraliza desde una caja única, la del Tesoro Público.

Sin embargo, de un tiempo a esta parte hemos podido apreciar una propagación de determinados entes estatales con personería jurídica propia, cuya finalidad es controlar las actividades de los particulares en determinados sectores -de ahí que se les llame organismos reguladores-, como por ejemplo, Osiptel, Osinerg, Ositran, Sunass, entre otros. Precisamente, la creación de tales organismos determina la aplicación de un "tributo parafiscal" sobre el sujeto materia de control.

También constituyen "tributos parafiscales" -desde nuestro punto de vista-las aportaciones al Seguro Social de Salud - EsSalud, las cuales, se regulan por sus normas específicas y por el Código Tributario.

Ahora bien, el hecho que las "exacciones parafiscales" se encuentren afectadas a un fin específico no puede llevamos al error de considerar que estas no se hallan sometidas a los principios tributarios, pues como cualquier otro tributo, su regulación y establecimiento se encuentra sometido a la Constitución, y en especial, a los principios tributarios recogidos en el artículo 74, así como los que se derivan de aquellos. A este respecto, conviene recordar que un tributo tiene la condición de talcon prescindencia de la denominación adoptada por el legislador-, atendiendo a sus características de obligatoriedad (coactividad) y de imposición por parte del Estado.

En efecto, resulta indiscutible que un "tributo parafiscal" constituye una prestación impuesta por el Estado, por lo que su creación debe efectuarse mediante una norma con rango de ley (reserva de ley), lo cual incluye la regulación (suficiente) de sus elementos

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