Alcances del concepto de dominio originario de las provincias en el sistema federal argentino

Alcances del concepto de dominio originario de las provincias en el sistema federal argentino

Egea, Federico M.

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DERECHO DE LOS RECURSOS NATURALES ~ RECURSOS NATURALES ~ DOMINIO ~ DOMINIO PUBLICO DEL ESTADO ~ PROVINCIA ~ CONSTITUCION NACIONAL ~ EXPLORACION Y EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES ~ DOMINIO EMINENTE ~ MINERIA ~ HIDROCARBUROS ~ MEDIO AMBIENTE ~ PODERES EXCLUSIVOS DE LAS PROVINCIAS ~ AUTONOMIA PROVINCIAL ~ FACULTADES DE LA PROVINCIA ~ FEDERALISMO

Título: Alcances del concepto de dominio originario de las provincias en el sistema federal argentino

Autor: Egea, Federico M.

Publicado en: Sup. Adm. 2009 (febrero), 2-LA LEY 2009-A, 1170

Sumario: SUMARIO: I. Introducción.- II. Delimitación Conceptual.- III. Dominio y jurisdicción.- IV. La cuestión en materia de minería e hidrocarburos.- V. Incidencia en materia ambiental.- VI. El sistema de reparto de competencias federal.- VII. Pautas hermenéuticas de interpretación.- VIII. Conclusión.

I. Introducción

El presente trabajo tiene por finalidad el análisis del alcance y las implicancias del concepto de dominio originario de los recursos naturales de las provincias desde su interrelación con los distintos conceptos y normas contenidas en la Constitución Nacional.

Ello en la medida en que, si bien el texto del Art. 124, 2° párrafo de la CN es escueto y aparentemente determinante al establecer que "Corresponde a la provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio", a poco que se avance en su estudio surge que dicha norma se encuentra íntimamente ligada a otras normas de rango constitucional como el Art. 75 Inc. 12, 22 y 30, el Art. 121, el Art. 41 e incluso con el propio Art. 1 de la constitución Nacional.

Este amplio grado de interrelación impone una exégesis adecuada y profunda, no solo de las normas antes mencionadas, sino además de los conceptos jurídicos contenidos en ellas, a fin de llegar a una interpretación armónica y por lo tanto constitucionalmente válida (1).

Es de destacar que en esta impronta juegan un papel fundamental las pautas hermenéuticas a utilizar y la adecuada definición conceptual, ello en la medida de que de la guías interpretativas establecidas constitucionalmente y de la definición pormenorizada de los conceptos en juego, surgirá el alcance de la norma en relación a cuestiones tales como la titularidad, explotación, regulación y jurisdicción de los Recursos Naturales en el sistema federal.

II. Delimitación conceptual 

En primer término corresponde entonces, empezar por definir los conceptos involucrados directa o indirectamente en la norma bajo análisis.

Ante todo corresponde destacar que la figura de dominio originario utilizada en el Art. 124 CN, proviene del derecho minero y refiere a aquel derecho que pertenece desde el origen o descubrimiento de la cosa a una persona física o jurídica, a diferencia del dominio derivado que reconoce la existencia de un dueño anterior (2).

Esta definición debe distinguirse del concepto de dominio eminente concebido como la facultad de legislación o regulación sobre bienes y cosas situadas dentro del estado, ya sea que se trate de dominio público o privado de este o de bienes de propiedad de particulares (3).

Así, puede decirse que el dominio originario resulta un atributo de soberanía que otorga derechos de pertenencia o propiedad sobre las cosas situadas en el territorio, mientras que el dominio eminente es un atributo de soberanía que se traduce en el derecho de tutela o regulación en cabeza del estado sobre todas las cosas ubicadas en su territorio con prescindencia de la propiedad.

No obstante la diferenciación efectuada, debe reparase en que las definiciones no resultan excluyentes en materia de dominialidad estatal, ello en la medida en que la noción de dominio eminente, entendida como el atributo de soberanía que supone la potestad regulatoria, solo tiene sentido cuando el titular es un particular, dado que en ese caso el estado debe tener la posibilidad de regular a fin de que el ejercicio del dominio de parte del particular no postergue el interés general, pero este supuesto no acaece en los casos en que el titular es al a vez representante del interés general.

Concretamente la noción de dominio eminente supone la existencia de una titularidad privada, puesto que en esa circunstancia se basa y justifica la potestad del estado para regular en salvaguarda del interés general.

En efecto el hecho de que el dominio originario no resulte conceptualmente igual a la noción de dominio eminente no implica, en materia de dominialidad estatal, que este excluya a aquel, sino por el contrario y de acuerdo a las definiciones ensayadas, surge con meridiana claridad que el dominio originario debe por principio comprender la noción de dominio eminente.

En definitiva, en materia de dominialidad estatal, la potestad regulatoria puede eventualmente estar en cabeza de quien no resulta titular originario del recurso natural, pero ello dependerá exclusivamente del sistema de reparto de competencias constitucional y del tipo de recurso natural de que se trate.

Otra definición que se impone en el análisis es la del concepto de recursos naturales, por la que entendemos el conjunto de elementos hallados en la naturaleza en forma no modificada, susceptible de explotación y escasos en relación a su demanda actual y/o potencial.

Interrelacionando este concepto con el de dominio originario surge que prima facie las provincias son titulares desde su hallazgo de todos los elementos naturales susceptibles de explotación actual o potencial y que dicha titularidad supone en principio, todas las derivaciones propias del derecho real de dominio, entendido como el conjunto de potestades regulatorias y de disposición de los recursos naturales existentes en su territorio.

III. Dominio y Jurisdicción 

Suscita especial interés la diferenciación entre los conceptos de dominio y jurisdicción, en la medida en que se trata de conceptos que no siempre se encuentran aparejados, resultando jurídicamente posible la titularidad del dominio sin la jurisdicción de los mismos (4).

En efecto el dominio es el derecho real en virtud del cual una cosa se encuentra sometida a la voluntad y acción de una persona (Art. 2506, Cód. Civil), la jurisdicción es la suma de facultades divisibles en las diversas materias de gobierno. El dominio se ejerce sobre las cosas; la jurisdicción sobre las relaciones (5).

Sin embargo es de destacar que por principio, en materia de dominio originario de las provincias, este lleva necesariamente a la jurisdicción si nada la limita o la excluye; en cambio la jurisdicción no lleva necesariamente al dominio (6).

Asimismo habrá de tenerse en cuenta que el concepto de jurisdicción, por sus implicancias en la relación con la cosa, encierra una gran cuota de poder, que mal aplicada puede terminar por vaciar de contenido el concepto de dominio originario.

En efecto resulta evidente que si el titular de la cosa no se encuentra envestido de ningún tipo de potestad para determinar las relaciones de ese mismo objeto, su capacidad acción y disposición con relación a ella es prácticamente nula.

En ese orden de ideas corresponde interpretar que el dominio en cualquiera de sus acepciones debe por principio incluir la noción de jurisdicción, resultando excepcional la digresión de estos conceptos, dado que de lo contrario nos encontraríamos con que la atribución constitucional del Art. 124 2° párrafo solo refiere a una suerte de titularidad virtual que no permite al dueño de la cosa fijar ningún tipo de regulación en relación a ella, lo que a todas luces aparece como irrazonable.

En este sentido no debe perderse de vista que se trata del domino de las provincias sobre los recursos existentes en sus territorios, por lo que la digresión de la potestad regulatoria en relación a titularidad de los recursos solo resulta posible en la medida en que medie una delegación expresa de ese atributo de soberanía, dado que de lo contrario se atentaría contra el sistema de reparto de competencias propio del Gobierno Federal.

Por otra parte es necesario reparar en que la jurisdicción entendida en sentido amplio, está constituida por la suma de facultades divisibles del gobierno, concretamente en materia legislativa, ejecutiva o judicial, por lo que en el caso de que, eventualmente, se separe al dominio de la jurisdicción, habrá que determinar los alcances de dicha separación dado que no corresponde presumir que la misma es abarcativa de todas las facultades divisibles del gobierno.

IV. La cuestión en materia de minería e hidrocarburos 

Este aspecto de la cuestión merece un análisis especial en virtud de que si bien los minerales como género y los hidrocarburos como una especie de estos, son recursos naturales, existe una delegación de jurisdicción a través del Artículo 75 Inc. 12 de la CN.

En efecto dicho articulo faculta al Congreso de la Nación Argentina para el dictado de un código de minería, haciendo expresa salvedad de que dicha potestad no puede ni debe afectar la jurisdicciones locales.

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