Imunidad Parlamentaria En El Peru

CAPITULO I

La inmunidad parlamentaria en el Derecho peruano

1.1.-Acepciones de Inmunidad Parlamentaria.

La inmunidad parlamentaria puede entenderse en dos sentidos, uno amplio y otro más bien restringido. En su sentido amplio, podemos decir que por inmunidad parlamentaria "se entiende un derecho inherente a la condición parlamentaria, en virtud del cual se confiere a los representantes una cierta indemnidad respecto de las acciones judiciales que en su contra pudieran promover el gobierno o los particulares. Derecho a la indemnidad, en suma, que se concreta en forma diversa según se trate de la inviolabilidad o de la inmunidad stricto sensu[1]

En su sentido estricto, la inmunidad parlamentaria consiste en que los parlamentarios no pueden ser detenidos ni procesados sin la autorización del Congreso --del cual son miembros--, salvo cuando son sorprendidos en plena comisión de delito (situación de flagrancia). En la doctrina se ha discutido acerca de lo ambigua que resulta la denominación en español, ya que lleva a pensar en una situación de total impunidad y de total sustracción a la acción penal. Esto no es así, pues lo único que implica la inmunidad es la exigencia de un requisito adicional cual es, la previa autorización y por tanto, el levantamiento de esta inmunidad, para que puedan ser procesados en el fuero común.

1.2.-Naturaleza jurídica

En lo referente a su naturaleza jurídica, la inmunidad parlamentaria es "un requisito de procedibilidad en los casos que existe un proceso penal iniciado contra un parlamentario, requisito que consiste en recabar del órgano legislativo la autorización para la continuación del proceso penal". Dispensa al parlamentario una protección formal, que no tiene contenido material por cuanto el Congreso carece de competencia jurisdiccional. "Una vez descartada la naturaleza judicial de la autorización para proceder, emitida por las cámaras, la inmunidad se presenta como lo que auténticamente es, un requisito procesal"

Entre nosotros, cabría la discusión de si la decisión parlamentaria puede ser considerada una cuestión previa o una cuestión prejudicial. El Código de Procedimientos Penales define, en su artículo 4, ambos conceptos. Las cuestiones previas son aquellas que proceden cuando no concurre un requisito de procedibilidad y pueden plantearse en cualquier estado de la causa o resolverse de oficio. Las cuestiones prejudiciales, proceden cuando deba establecerse en otra vía (extrapenal) el carácter delictuoso del hecho imputado.

Recordemos que el procedimiento para levantar la inmunidad parlamentaria es un procedimiento que no entra al fondo del asunto, por tanto, no se podrá establecer el carácter delictuoso de un hecho, lo que corresponde únicamente al Poder Judicial. Por otro lado, parecería tratarse del trámite de una cuestión previa; sin embargo, la necesidad de la autorización del Congreso no puede establecerse en cualquier estado del proceso, no puede abrirse instrucción y menos procesarse o detenerse a un individuo que sea parlamentario, sin previamente haber obtenido el permiso correspondiente. Además, el trámite de ambas cuestiones se da en sede judicial. No así, la autorización de levantamiento de la inmunidad parlamentaria. Estamos, entonces, frente a un requisito de procedibilidad de naturaleza jurídica sui generis.

En cuanto al alcance de esta prerrogativa, a diferencia de la inviolabilidad parlamentaria que se refiere a los delitos cometidos en ejercicio de las funciones propias del cargo, la inmunidad parlamentaria busca evitar el apresamiento e inclusive el encauzamiento judicial que pudiera sufrir arbitrariamente un congresista por delitos extrafuncionales. La inmunidad propiamente dicha entraña que el parlamentario no sea sometido a medidas represivas limitadoras de su libertad personal por presuntos comportamientos fuera del ejercicio de las funciones públicas; protege a los parlamentarios por actos ajenos a su función propiamente parlamentaria. Se discute en la doctrina si es que la comisión de los delitos imputados al parlamentario debe circunscribirse al periodo de su mandato o si incluye a aquellos cometidos con anterioridad[2]Lo más lógico resulta considerar el último criterio, pues la persecución política podría valerse de denuncias anteriores a la asunción del mandato.

Es una garantía de procedibilidad, que ampara a los parlamentarios de toda acusación penal que pueda implicar una privación de libertad. Lo que se busca es que el Parlamento no sufra la privación injustificada de uno de sus miembros. Esta garantía se traduce en la necesidad de autorización del Congreso --del cual es miembro el parlamentario-- para que este pueda ser detenido o procesado penalmente. La excepción a este principio es el caso de flagrante delito. Si no existiera tal autorización, la detención, inculpación o procesamiento del congresista resultarían nulos.

1.3.-Características de la Inmunidad Parlamentaria.

Entre las características que presenta la inmunidad parlamentaria tenemos:

1. Excepcionalidad de su aplicación.

Los efectos de la aplicación de la inmunidad parlamentaria son un quiebre o una suspensión de la actividad jurisdiccional frente a una situación concreta. Es un supuesto jurídico que entraña una suerte de sustracción de una materia determinada del ámbito jurisdiccional de manera temporal, por lo mismo que resulta "aconsejable utilizar restrictivamente la inmunidad, limitándola a los procedimientos judiciales que puedan ocasionar la privación de libertad de los parlamentarios y aplicándola, por tanto, sólo a las causas penales". Y, lógicamente con este razonamiento, sólo el carácter político de la persecución justificará, con independencia de los hechos imputados, la aplicación de la inmunidad; es decir, únicamente si la instrucción judicial fuera la máscara de una velada intencionalidad política de cualquier tipo, sería lícita la aplicación de la prerrogativa estudiada.

El tema de fondo radica en que para conceder o no el levantamiento de la inmunidad, para autorizar o no a proceder penalmente contra el parlamentario, el Congreso debe comprobar exclusivamente, si tras la acusación se esconde algún motivo político o partidista contra el parlamentario; si no hay un eventual carácter político tras la acusación, el Congreso debe acceder a la solicitud del órgano jurisdiccional. "Cabe postular, por consiguiente, una interpretación restrictiva de este privilegio, cuya función debe ser impedir privaciones arbitrarias de libertad de los miembros del Congreso, que menoscabarían su independencia y que, por consiguiente, el examen de la petición de autorización para procesar o detener debe ceñirse a comprobar si hay algún afán partidista o irregular escondido en la misma"[3]. El cómo se ha entendido el carácter político de las razones subyacentes de una persecución judicial, es también una cuestión polémica. Inclusive, se han ampliado los factores que harían necesaria la medida de levantamiento de inmunidad: la congresista Lourdes Flores Nano, en una brillante exposición durante el debate en el pleno del Congreso del día 30 de noviembre de 1995, afirmó que el carácter de la decisión parlamentaria no es ciertamente un veredicto de inocencia o de culpabilidad. "El acto que el Parlamento adopta tiene únicamente el propósito de "examinar [...] si los cargos constituyen --cito al profesor Hauriou— hechos o motivos graves". Esto es lo que la doctrina exige: que al momento de la decisión se evalúe si los hechos imputados son graves o no lo son. Tampoco puede exigirse prueba plena, porque al final del proceso se permite determinar la prueba plena y no al inicio del proceso". Con esto, se estaría remarcando mucho más contundentemente el carácter excepcional de la aplicación de esta prerrogativa. Pero resulta bastante cuestionable, pues desnaturaliza hasta cierto punto el sentido mismo de la protección buscada a través de la inmunidad parlamentaria, en vista de que se está haciendo un análisis de fondo y no, como debiera ser, puramente formal o político.

Lo restrictivo de su aplicación se explica porque "los problemas que suscita la inmunidad parlamentaria afectan el nervio mismo de las relaciones entre los poderes superiores del Estado, que deben respetar al máximo la vigencia de los principios constitucionales y los derechos fundamentales. Tal cosa se traduciría prácticamente en la concesión de casi todos los suplicatorios, salvo aquellos en los que resultara evidente la utilización de la vía penal con la intención de perturbar el funcionamiento del Congreso o de alterar la composición del mismo que le ha dado la voluntad popular". Entonces, puede concluirse que por regla general, el Congreso debe autorizar el procesamiento --eventualmente la detención o apresamiento— de cualquiera de sus miembros, pues como ciudadanos deben, en igualdad de condiciones, estar sometidos a la potestad jurisdiccional, cuando se trate de resolver controversias jurídicas que los involucren. La excepción a la regla será la aplicación de la inmunidad parlamentaria.

Este criterio de excepcionalidad ha sido el que mayor difusión ha alcanzado, teniendo en cuenta que la internalización de la institucionalidad democrática y del Estado de Derecho ha tenido grandes avances en el ámbito mundial e inclusive en nuestras sociedades, por lo que los supuestos que justificaron la inmunidad se han flexibilizado. El Tribunal Constitucional español, ha utilizado criterios diversos para el control de la inmunidad, pudiendo destacarse:

a) El alcance de las prerrogativas debe ser interpretado restrictivamente.

b) La inmunidad parlamentaria

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