Innovaciones Constitucionales

Innovaciones Constitucionales

1. El rol del Estado en la economía

La Constitución de 2008 fortalece el rol del Estado en la economía, que debe orientarse a garantizar el ejercicio de los derechos constitucionales. Para el efecto se considera que el Estado debe desarrollar una adecuada planificación. Mientras la Constitución de 1998 incluía en sus artículos 254-255 disposiciones generales sobre la planificación económica y social, la actual Carta Política en sus artículos 275, 279 y 280 fortalece el sistema nacional de planificación destacando su carácter participativo y su funcionamiento en los distintos niveles de gobierno y ámbitos territoriales. Además crea un Consejo Nacional de Planificación y dispone la formulación de un Plan Nacional de Desarrollo vinculado al Presupuesto del Estado. Este plan es obligatorio para el sector público e indicativo para los demás sectores de la economía.

En la Constitución de 1998 se hacía referencia a distintos tipos de empresas indicando que su propiedad y gestión podía ser privada, pública, mixta, comunitaria o de autogestión. La Constitución de 2008 considera a cada una de estas como formas de organización económica (arts. 283 y 319), vinculadas a distintos tipos de sectores financieros (art. 208) y tipos de propiedad (art. 321). Entre estas formas de organización económica la Constitución da preeminencia a la economía pública y comunitaria, que la llama “popular y solidaria”.

En cuanto a la economía pública, la Constitución actual regula más detalladamente que la de 1998, la organización y control de las empresas públicas (art. 315). A este tipo de empresas corresponde la gestión de sectores estratégicos como energía, telecomunicaciones, recursos naturales no renovables, entre otros, así como la prestación de servicios públicos (arts. 313-314). Solo por excepción y mediante ley, esas prestaciones pueden ser delegadas a empresas mixtas, comunitarias o privadas (art. 316).

Respecto a la economía popular y solidaria, ésta agrupa a sectores cooperativistas, asociativos y comunitarios, se rige por su propia ley (art. 284), sus productos tienen prioridad en las compras públicas y en las políticas estatales comerciales (art. 306) y financieras (art. 311).

A pesar del fortalecimiento de la economía pública y solidaria, la Constitución de 2008 reconoce la importancia del mercado (arts. 283, 304.6 y 336.2). No obstante, prioriza el desarrollo de la producción nacional (arts. 304 y 319.2) y de los pequeños y medianos productores (art. 306) mediante políticas de promoción a las exportaciones y desincentivos específicos a las importaciones, así como políticas de precios que protejan la competencia (art. 335).

En relación con el sistema monetario, cambiario, crediticio y financiero, la nueva Constitución da un giro radical respecto a la de 1998 al eliminar la autonomía del Banco Central, y convertirlo en un órgano de las políticas que sobre esa materia dicte el ejecutivo. Así mismo, las actividades financieras pasan a ser consideradas un servicio de orden público, con miras a un control y regulación más estricta.

En general, las ideas de mayor igualdad y redistribución son reiteradas a lo largo del texto constitucional del 2008, por ejemplo, al referirse a los objetivos del régimen, esto es, el desarrollo (art. 276.2), la soberanía alimentaria (art. 281.4), la política fiscal (art. 285) y tributaria (art. 300). Hay que destacar el mayor desarrollo de los derechos económicos y sociales en comparación al texto de 1998.

En opinión de los críticos, estos mecanismos sólo tienden a distorsionar los mercados y generar ineficiencia económica, con los consiguientes costos sociales. En cambio, quienes apoyaron el proceso constituyente ven en este intervencionismo estatal mecanismos concretos para lograr que los mecanismos de mercado atiendan a objetivos sociales y nacionales.

En realidad, el Estado Social no admite que la Constitución en general y la sección de la economía en particular, prescindan de orientaciones fundamentales al sistema económico, con miras a alcanzar la igualdad material y los derechos sociales. La Constitución redactada en Montecristi busca sin duda esa conexión, pero no por ello deja de caer en imprecisiones técnicas y excesos reglamentaristas.

2. Derechos y garantías

La nueva Constitución desarrolla el contenido de muchos derechos establecidos ya en la Carta Política de 1998, agregando otros nuevos. En primer lugar, vincula y relaciona los derechos sociales a la noción andina de sumak kawsay o Buen Vivir, así como al modelo de desarrollo asumido oficialmente. Sin pretender ser exhaustivo se puede enunciar algunas de las innovaciones importantes al respecto.

Entre los derechos nuevos o de mayor desarrollo pueden destacarse especialmente los derechos de las personas y grupos de atención prioritaria (art. 35). Allí se incluyen los derechos de adultos mayores, migrantes, mujeres embarazadas, jóvenes, personas con discapacidad, personas con enfermedades catastróficas, privadas de la libertad, usuarias y consumidoras. En estos casos, la Constitución desarrolla derechos que atienden a las diferencias y especial condición de los miembros de cada uno de esos grupos.

Por otra parte, sin dejar de reconocer los derechos civiles, la Constitución de 2008 desarrolla los derechos sociales y ambientales. Por ejemplo, el derecho al agua (art. 12), a la alimentación y soberanía alimentaria (art. 13), la universalización del derecho a la seguridad social (art. 34), el derecho a la salud (art. 32)… Se incluye, además, como una innovación importante los derechos de la naturaleza (art. 71). También los derechos a la participación y los de los pueblos indígenas que adquieren un alcance mayor, lo cual se expone en las secciones sobre economía y plurinacionalidad.

Entre los cambios que han sido señalados como retrocesos respecto a 1998 puede incluirse la definición del matrimonio como unión exclusivamente de un hombre con una mujer (arts. 67-68), una limitación expresa que la Constitución de 1998 no contenía. Por otra parte, si bien la nueva Constitución establece mayores derechos para el trabajo autónomo e informal, amplía -en cambio- la posibilidad de excepciones a la contratación y negociación colectiva (art. 326-13).

La Constitución del 2008 elimina la clasificación tradicional de los derechos1. Lo hace con el propósito de enfatizar el carácter complementario y la igual jerarquía de todos los derechos constitucionales2. En lugar de la ordenación de derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, la Constitución de 2008 utiliza una división temática: derechos del buen vivir, de participación, de libertad, etc. Incluso al referirse a los derechos colectivos, los denomina “derechos de las comunidades, pueblos y nacionalidades”, para destacar así que también otros derechos pueden exigirse eventualmente de forma colectiva. Según el artículo 10, son titulares de esos derechos las personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos; por tanto, todos los derechos pueden exigirse de forma individual o colectiva (art. 11).

Esta universalización de la capacidad para reclamar derechos se corrobora también con la ampliación y desarrollo de las garantías constitucionales. Las garantías -en sentido amplio- son los medios que disponen las personas o los colectivos para hacer efectivos sus derechos constitucionales. La Constitución de 2008 amplia y fortalece esas garantías.

La Carta de Montecristi desarrolló especialmente las llamadas garantías jurisdiccionales, es decir las acciones jurídicas ante los jueces para reclamar por la violación de los derechos. Entre esas acciones vale mencionar el Amparo, el Hábeas Corpus y el Hábeas Data3.

La Constitución de 2008 mantiene estas garantías e incorpora otras tanto jurisdiccionales como no jurisdiccionales. Entre las primeras se agrega el acceso a la información pública (art. 91) y la acción de cumplimiento (art. 93), además se crea el Amparo o Tutela contra sentencias judiciales (arts. 94 y 437), algo que estaba prohibido expresamente en la Constitución de 19984.

Además de estas garantías jurisdiccionales, la Constitución del 2008 considera como garantías de los derechos la actividad legislativa y en general de producción de normas (art. 84), la realización de políticas públicas (art. 85) y la participación ciudadana (art. 85 inciso final).

Se ha observado que al establecer la Constitución del 2008 un amplio catálogo de derechos, especialmente de carácter social, y al fortalecer las garantías a fin de poder exigirlos, se ha colocado sobre el Estado una potencial presión o demanda inmanejable en términos presupuestarios y burocráticos. Efectivamente, la nueva Constitución posibilita interponer acción de protección incluso contra políticas públicas cuando estas violan los derechos constitucionales (art. 88). De esta forma se relativiza la división de los poderes y se abre la posibilidad de judicializar las políticas públicas si éstas no responden a los derechos de los ciudadanos, o los violan.

Esta crítica es relativa pues el hacer efectivo los derechos sociales es un objetivo básico del Estado Social, aunque ello se realice progresivamente, atendiendo de ese modo a la realidad presupuestaria. En aquellos casos en que las actuaciones o políticas estatales atenten contra estos derechos es imprescindible que las personas cuenten con la posibilidad de reclamarlos ante los jueces.

3. La plurinacionalidad en la Constitución5

El movimiento indígena ecuatoriano viene luchando desde los años 80 a favor del reconocimiento de sus pueblos originarios como Nacionalidades,

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