LECCIÓN 13. LA DOCTRINA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y LA SIGNIFICACIÓN GENERAL Y ALCANCE DE LA TEORÍA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. LA DELIMITACIÓN DEL CONCEPTO

LECCIÓN 13. LA DOCTRINA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

I. CONCEPTO

1. SIGNIFICACIÓN GENERAL Y ALCANCE DE LA TEORÍA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. LA DELIMITACIÓN DEL CONCEPTO

Inicialmente el concepto surge en Francia al filo de la separación entre Administración y Justicia: se trataría de un acto jurídico exento del poder jurisdiccional del juez en cuanto producto de la autoridad administrativa, y por ello sometido al  solo control de ésta.

En nuestro Derecho positivo el acto administrativo es una institución más del Derecho Administrativo. En un sentido amplio, acto administrativo es todo acto jurídico dictado por la Administración y sometido al Derecho Administrativo (se distingue de la actuación no jurídica, de los actos jurídicos dictados por la Administración que no están sometidos al Derecho Administrativo (actos de Derecho Privado), etc.).

Pero este concepto amplio es desestimado por la doctrina y la legislación en favor de un concepto más estricto. Proponen excluir los Reglamentos (deben integrarse en la teoría de las fuentes), los actos administrativos (debe hacerse con ellos una teoría propia de los contratos de la Administración, reduciendo la teoría de los actos administrativos a los unilaterales) y el uso de la coacción (debe constituir una teoría singular).

Tras esta reducción conceptual, el acto administrativo sería el acto jurídico unilateral de la Administración distinto del Reglamento y consistente en una declaración. Y justamente es el concepto que se deriva de la regulación general contenida hoy de manera predominante en la LPC.

2. LA DEFINICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El acto administrativo es una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. De esta definición derivan una serie de notas:

1. Se trata de una declaración intelectual, lo cual excluye las actividades puramente materiales (ejecuciones coactivas). No obstante, por declaración no ha de entenderse únicamente la que formalmente se presenta como tal (aunque esto sea lo común) o declaración expresa, sino también la que se manifiesta a través de comportamientos o conductas que revelan concluyentemente una posición intelectual previa (acto tácito).

1. La declaración puede ser de voluntad, que será lo normal, pero también de otros estados intelectuales: de juicio (informe, rendición de cuentas), de deseo (peticiones de un órgano a otro) o de conocimiento (actos certificantes, anotaciones de títulos, documentos, actos de información, etc.).

1. La declaración en que el acto administrativo consiste debe proceder de una Administración. Esto excluye los actos jurídicos del administrado, los supuestos actos materialmente administrativos dictados por órganos públicos no encuadrados en la Administración (por órganos judiciales), y los contratos o convenios en cuanto que son fruto de varias voluntades y no sólo de una Administración.

El acto administrativo es pues esencialmente un acto unilateral (art. 53 LPC: “Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas se producirán por el órgano competente”), lo cual no excluye que la voluntad del administrado pueda jugar como presupuesto de existencia (por ejemplo, la resolución de conclusión de un procedimiento por desistimiento o renuncia del interesado) o bien de eficacia (por ejemplo, la toma de posesión de un funcionario, que condiciona la eficacia del acto administrativo de nombramiento).

La procedencia formal de la declaración en que el acto consiste de una Administración Pública puede operarse de una manera directa a través del órgano dotado con la competencia oportuna (que es lo normal), o bien de una manea indirecta, por una persona sin la condición de Administración Pública pero que actúa con poderes delegados por una Administración.

1. La declaración administrativa en que el acto consiste se presenta como el ejercicio de una potestad administrativa. Por una parte, se excluyen los actos que expresan la capacidad y la titularidad de derechos comunes de las Administraciones (actos privados procesales, etc.). En segundo término, los actos administrativos son expresión de una potestad y producen los efectos jurídicos que tal potestad tiene como propios. Finalmente, el carácter del acto administrativo como expresión necesaria de una  potestad es lo que conecta el acto a la legalidad y lo funcionaliza de manera peculiar en el seno de la misma.

1. La potestad administrativa ejercida en el acto ha de ser distinta de la reglamentaria, lo que viene justificado por la notable diferencia entre Reglamentos y actos administrativos (se da una diferencia de grado entre ellos, el Reglamento crea o innova derecho objetivo y el acto lo aplica).

II. ELEMENTOS

De la regulación del acto administrativo contenida en los art.53 y sigs. LPC resultan los siguientes elementos:

Elementos subjetivos

-      Administración

• Órganos
• Competencia
• Investidura legítima del titular del órgano

Elementos objetivos

• Presupuesto de hecho
• Fin
• Causa
• Motivos
• Declaración

Elementos formales

• Procedimiento
• Forma de declaración

1. ELEMENTOS SUBJETIVOS

a. Administración

El acto administrativo sólo puede producirse por una Administración Pública y no por un órgano público que no esté integrado en una Administración como persona (judiciales y legislativos), ni por ningún particular. La Administración en particular ha de ser titular de la potestad de cuyo ejercicio se trate para dictar el acto.

b. Órgano

La administración se compone de órganos, a través de los cuales se manifiesta y obra. Sólo podrá dictar el acto aquel órgano de la Administración que tenga atribuida la competencia para ello. Así lo precisa el art.53.1 LPC.

c. Competencia

La competencia se distribuye entre los distintos órganos de la Administración por razón de la materia, del territorio y del tiempo. Por razón de la materia se define a favor de un órgano un tipo de asuntos caracterizados por su objeto y contenido (por ejemplo atribución de asuntos a los distintos Ministerios). Por razón del lugar, los órganos tienen una competencia territorial determinada, que puede ser nacional (Ministros, Directos General) o local, dentro de la cual sólo pueden ejercer válidamente su competencia material. Finalmente, la competencia puede limitarse por razón de tiempo, bien en términos absolutos (potestades habilitadas por legislación temporalmente limitada, como Planes de Desarrollo, etc) o bien relativos (una demolición puede acordarse en una zona determinada y por el plazo de un año, prorrogable por otro año mas).

Según lo anterior, en un órgano deben confluir todos los criterios de la competencia (material, territorial y temporal) para que, en ejercicio de la misma, pueda dictar válidamente el acto administrativo que dicha competencia autorice.

d. Investidura del titular del órgano

Pero no basta con que el acto proceda de una Administración y se dicte a través del órgano competente, sino que es necesario además que las personas físicas que actúen en la correspondiente declaración como titulares de ese órgano ostenten la investidura legítima de tales (nombramiento legal, toma de posesión, situación de actividad, suplencia legal en su caso), no tengan relación personal directa o indirecta con el fondo del asunto de que se trate, esto es, mantengan íntegra su situación de imparcialidad y procedan en las condiciones legales prescritas para actuar como titulares el órgano.

2. ELEMENTOS OBJETIVOS

a. Presupuesto de hecho

Presupuestos de hecho propuestos por la norma para que el acto pueda y deba ser dictado por la Administración:

 Como el acto administrativo no es más que el ejercicio de una potestad, resulta que el mismo sólo puede dictarse en función del presupuesto de hecho tipificado por la norma de cuya aplicación se trata. Ese presupuesto puede ser una situación material perfectamente objetivable (requisitos de titulacion, edad, etc para admitir a una aspirante a unas pruebas de selección) o una situación mas compleja cuya apreciación exija utilizar conceptos de valor o de experiencia (urgencia, peligro, alteración del orden público, etc.).

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