La Expropiación

La expropiación es una facultad tanto de la Federación como de las entidades federativas prevista en el artículo 27 de la Constitución federal. Los alcances jurídicos de esta poderosa figura se modificaron sustancialmente a partir de 2006, como resultado de diversos criterios de la Suprema Corte (SCJN) que sostuvieron la inconstitucionalidad de algunos decretos expropiatorios y de la Ley de Expropiación, por violación a la garantía de audiencia previa establecida en el artículo 14 de la misma Constitución.

La expropiación fue un instrumento fundamental en las políticas públicas del México posrevolucionario. Para algunos pensadores, como Arnaldo Córdoba, la nación mexicana se construyó expropiando. No se trataba de un instrumento más del gobierno, sino de “el instrumento”. (1) Algunos de los actos políticos más significativos del siglo XX fueron las expropiaciones petrolera, bancaria y las relacionadas con la reforma agraria.

Históricamente, el poder de los decretos expropiatorios –en ocasiones también fuente de abusos y arbitrariedades– radicaba en el criterio de la SCJN de que en materia de expropiación era inaplicable la garantía de audiencia previa. Así consta, por ejemplo, en la jurisprudencia integrada a partir de 1939, que señalaba: “En materia de expropiación no rige la garantía de previa audiencia consagrada en el artículo 14 de la Constitución federal, porque ese requisito no está comprendido entre los que señala el artículo 27 de la misma Carta Fundamental.” (2)

De este modo, la interpretación judicial vigente hasta 2006 autorizaba al Estado a privar a los gobernados de sus propiedades, sin que mediara un juicio o procedimiento previo en que se les concediera oportunidad de defensa. Se consideraba, por un lado, que el artículo 27 de la Constitución era omiso en relación con esa exigencia; y, por otra parte, que tal requerimiento estaba dirigido únicamente a los órganos jurisdiccionales, no a las autoridades administrativas, menos aún para la expropiación de bienes.

El cambio de jurisprudencia respecto a la garantía de audiencia en casos de expropiación por parte de la SCJN se tomó en medio de la elección más competida de la historia política mexicana, en un momento donde el candidato de izquierda, Andrés Manuel López Obrador, parecía tener una ventaja cómoda y era visto por ciertos sectores como una amenaza a sus derechos de propiedad. El calificativo del candidato del miedo, respondía a la idea de que uno de los mecanismos que podría utilizar como herramienta de control político sería la expropiación. Dado este cambio en la jurisprudencia, de haber ganado, como resultado de la decisión de los ministros, no electos por los ciudadanos, habría gobernado con una restricción importante para utilizar a la expropiación como instrumento para alcanzar sus fines.

La decisión de la SCJN se dio al tiempo en que el Ejecutivo hacía esfuerzos por proponer iniciativas tendientes a la creación de instituciones autónomas en materia regulatoria y fiscal, con el fin explícito de limitar el margen de maniobra de un potencial futuro gobierno de izquierda. Este objetivo no pudo concretarse por la fuerte presión política del PRD y de algunos medios de comunicación.

El cambio en la jurisprudencia de la SCJN, sin embargo, pasó más bien desapercibido. Mientras que el desafuero de López Obrador generó una amplia movilización social, el serio debilitamiento de uno de los instrumentos preferidos del nacionalismo revolucionario apenas recibió la atención de los medios de comunicación y los principales analistas políticos. Fue noticia unos cuantos días y no muy importante.

En este texto nos proponemos analizar las razones e implicaciones del cambio de jurisprudencia, que interesa no sólo por el caso concreto que analizamos, sino porque muestra también cómo, a final de cuentas, la Constitución es lo que los ministros de la SCJN quieren que sea. No se modificó una coma en la Constitución; sin embargo, ahora –sobre todo tras las últimas reformas legales, basadas expresamente en los criterios judiciales posteriores a 2006– la expropiación tiene un significado radicalmente distinto al que entrañó durante 70 años. De golpe, un cuerpo no electo por las vías comiciales modificó la capacidad de expropiar del Estado mexicano y obligó al Legislativo a adaptarse a esa nueva realidad.

¿Cómo se justificó jurídicamente esta decisión? ¿Por qué y con qué argumentos se procedió a hacer obligatoria la jurisprudencia, para luego diluirla parcialmente al reconocer que en ciertas expropiaciones sí debe observarse la garantía de audiencia previa? ¿Cuáles son sus implicaciones para el ciudadano y para el Estado? ¿Qué nos dice del papel político de la SCJN el haber tomado una decisión como ésta en el momento en que lo hizo y cuáles serán las implicaciones de haberlo hecho? ¿Por qué no ha tenido el impacto mediático que se esperaría en un país donde cualquier sospecha de cambio legislativo que debilite al Estado revolucionario es motivo de estridentes e inmediatas reacciones? (3)

El debate

Como se señaló, la jurisprudencia aplicable durante varias décadas por parte de la SCJN fue en el sentido de que en materia expropiatoria no regía la garantía de audiencia previa del artículo 14 de la Constitución, al no estar comprendida como tal en su artículo 27. En ese entonces se consideraba que entre ambas disposiciones no existía contradicción alguna, “[...] por ser evidente que el primero de ellos establece una regla general para derechos subjetivos, mientras que el segundo, ampara garantías sociales, que por su propia naturaleza, están por encima de los derechos individuales a los que restringe en su alcance liberal, en términos del artículo 1 de la propia Ley Fundamental.”(4) Esta jurisprudencia, en sus inicios identificada con el número 65, en los último años se aplicaba formalmente con el número P./J. 65/95.5

El criterio que negaba el otorgamiento de la garantía de audiencia previa en materia de expropiación se modificó por primera vez, radicalmente, a principios de 2006. En sesiones públicas de la SJCN celebradas los días 10, 12 y 16 de enero de ese año, se discutió el amparo en revisión número 1133/2004, cuya materia era un decreto expropiatorio relacionado con la industria azucarera.

El debate en dichas sesiones se centró en la interpretación sistemática y armónica de los artículos 14 y 27 de la Constitución, y tuvo como punto de partida las ideas vertidas por los ministros Aguirre Anguiano y Góngora Pimentel, en el sentido de que el respeto previo de la garantía de audiencia en la expropiación encuentra su explicación y exigencia en las disposiciones conducentes del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), por lo que de no respetarse tal garantía se dejaría a los nacionales en desventaja frente a los ciudadanos extranjeros. Como se expuso en la sentencia emitida por la SJCN, “[...] resulta congruente con el principio de no discriminación por razón de nacionalidad previsto en el artículo 1 constitucional y 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que aplicado directamente al caso concreto, debió orillar a la autoridad a prever para las empresas nacionales las mismas condicionales que las reguladas para los extranjeros en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, en cuanto al aspecto en análisis [...]”.(6)

La decisión final de la SCJN fue en el sentido de cambiar el criterio que había subsistido por largo tiempo, para determinar que, en lo subsecuente, en todo acto expropiatorio debía mediar en forma previa la garantía de audiencia en favor de los afectados. Congruente con ello, se consideró como incorrecta la otrora interpretación del artículo 27 de la Constitución, ya que éste no excluye de manera alguna la aplicación de la garantía de audiencia previa en materia expropiatoria.

Bajo este nuevo criterio, además, se consolidó la idea de que a pesar de que la Ley de Expropiación, en su texto vigente en 2006, fuera omisa en el otorgamiento de la oportunidad de defensa previa a los afectados, de cualquier modo las autoridades administrativas tendrían que hacerlo en aplicación directa del artículo 14 de la Constitución, que expresa e indudablemente así lo exige. El nuevo criterio de la SCJN resolvió que de la interpretación conjunta y sistemática de los artículos 14 y 27 de la Constitución se concluía que en materia expropiatoria la garantía de audiencia previa debía respetarse en todos los casos, sin excepción alguna, dado que: las razones contenidas en la jurisprudencia número P./J. 65/95 no eran del todo correctas, pues es inexacto que la facultad expropiatoria consignada en el artículo 27 de la Constitución correspondiera a una garantía social.

Si se tratara, incluso, de una garantía social, no existía razón alguna para conferirle una mayor jerarquía respecto de la garantía de audiencia previa del artículo 14 de la Constitución, pues nada permite fundamentarlo de esa manera. El artículo 27 de la Constitución sólo establece dos requisitos para que proceda la expropiación: que sea por causa de utilidad pública y que medie indemnización, sin que del texto constitucional se desprenda excepción alguna en lo tocante a la garantía de audiencia previa.

El artículo 14 de la Constitución no establece restricción alguna a la garantía de audiencia previa ante los actos privativos de la propiedad, como la expropiación, ni siquiera ante situaciones urgentes o apremiantes que reclame el orden público o el interés social, pues para estos fines la Ley de Expropiación prevé medidas legales alternativas que permiten la ocupación inmediata de los bienes.

Como se

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