Lección 5. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS REGLAMENTOS

UNIVERSIDAD CARLOS III DE MADRID

(CURSO 2019/2020)

Lección 5. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS REGLAMENTOS

1. ELEMENTO SUBJETIVO: LA TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

- A) LA COMPETENCIA ORIGINARIA O DE DERECHO COMÚN (propia de los entes políticos primarios o Administraciones territoriales).

A.1) ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.

La competencia originaria para aprobar reglamentos le corresponde, exclusivamente, al Gobierno de la Nación, conforme prescribe el art. 97 C.E.

A.2) ADMINISTRACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS:

La C.E. no la reconoce explícitamente, pero sí la presupone: arts. 137 y 153.c).

A.3) ENTIDADES LOCALES.

Dotadas de “autonomía administrativa”, derivada o de segundo grado (no es autonomía política, como la de las comunidades autónomas), por lo que no ostentan la potestad legislativa. La C.E. reconoce de forma implícita la potestad reglamentaria en sus arts. 137, 140 y 141.2, confiriéndoles “el gobierno y administración” de las respectivas entidades.

- B) LA COMPETENCIA DE ATRIBUCIÓN. Atribuida por ley, es de carácter singular y para materias concretas; STC 185/1995; art. 128.1 de la L 39/2015, de 1-X, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

B.1) ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (por su orden jerárquico, se ordenan los reglamentos en función de la autoridad de la que emanan, conforme al art. 9.3 C.E.; al art. 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LGº); y al art. 128.2 y 3 de la LPAC:

- Art. 128.2 “Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.”

- Art. 128.3: “Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.”

Principio del formulario

- Reales Decretos. Los expide el Rey, ex art. 62.f) C.E., previa aprobación por el Gobierno, a quien la C.E. le atribuye la potestad reglamentaria, de conformidad con la Constitución y las leyes -art. 97-; formalmente se requiere acuerdo adoptado en Consejo de Ministros -arts. 5.1.h) y 24.1.c) LGº-.

- Reales Decretos del Presidente del Gobierno. Tipo normativo establecido desde 1998 por la LGº, lo regulan su art. 2.2.j) y el art. 57.3 L 40/2015, 1-X, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP): su ámbito normativo es -cumplimentando una laguna constitucional, relativa al nombramiento de un nuevo Gobierno tras la investidura de su Presidente- “crear, modificar o suprimir departamentos ministeriales”, así como secretarías de Estado, y aprobar la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno.

- Órdenes de las Comisiones Delegadas del Gobierno, en materias propias de dichas comisiones, compuestas por varios Ministros, sin que sea preciso un acuerdo del Consejo de Ministros. Tales acuerdos revestirán la forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la competencia corresponda a distintos Ministros -art. 24.1.e) LGº-.

- Órdenes Ministeriales, en materias propias de su respectivo departamento, conforme al art. 4.1.b) LGº. Es una potestad doméstica, que se desenvuelve en el ámbito de las llamadas relaciones de supremacía especial: la organización interna de los servicios de su respectivo Ministerio; arts. 59.2 y 61.1.a) LRJSP. Si la disposición afecta a varios departamentos revestirá la forma del Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados -art. 24.1.f) LGº-.

Las denominaciones Decreto y Orden se utilizaban también para los actos singulares dictados, respectivamente, por el Consejo de Ministros y los Ministros con eficacia jurídica externa, sin que la publicación de unos y otros precisara cuáles poseían carácter reglamentario y cuáles no.

- Instrucciones, Resoluciones y Circulares (Vid. Lección 4) órdenes jerárquicas de las autoridades administrativas inferiores al Ministro, con eficacia ad intra (derivadas de la potestad organizatoria = los superiores jerárquicos pueden dirigir y coordinar la actuación de sus subordinados).

- Art. 6 LRJSP.

B.2) ADMINISTRACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: ídem. al esquema de la Administración General del Estado: decretos, de su Consejo de Gobierno (que expide el Presidente de la Comunidad, no Su Majestad el Rey, y se publican en el Boletín Oficial de la misma), y órdenes, de sus comisiones delegadas y consejeros.

B.3) ENTIDADES LOCALES: la reconoce explícitamente la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL), pudiendo dictar disposiciones generales dentro del marco de la ley, esto es, reglamentos (art. 22.2.d) = Pleno de los Ayuntamientos, y 32.2.d) = Pleno de las Diputaciones Provinciales).

Las disposiciones de sus órganos colegiados toman la forma de Ordenanzas, no obstante la singularidad de su Presupuesto anual (que formalmente se aprueba mediante ordenanza) y del Reglamento Orgánico de Corporación Local, que regula los órganos internos y el régimen de su funcionamiento, con sujeción al art. 20 LBRL.

Sus autoridades individuales, singularmente, pueden aprobar Bandos.

2. ELEMENTO OBJETIVO: SU ÁMBITO MATERIAL.

- Remisión al principio de legalidad (Lección 3) y a la “reserva de ley” (Lección 4); no existiendo en nuestro ordenamiento una reserva de reglamento.

- La libertad de configuración normativa dentro de la C.E. y la ley (y el Estatuto de Autonomía) contenido material ilimitado (materia administrativa).

- La colaboración del Reglamento en las materias cuya regulación se reserva a la Ley (límite art. 128.3 LPAC).  

- Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales = si comporta una afección negativa a situaciones jurídicas previas de los particulares (art. 47.2 LPACAP).

3. ELEMENTO FORMAL: EL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN.

La C.E. prevé, en su art. 105.a), que “La ley regulará: a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten”.

Dicha prescripción la desarrolla la LGº, en su art. 26; el art. 27 habilita que, en determinados supuestos, se acuerde la tramitación urgente del procedimiento de elaboración y aprobación de reales decretos.

El art. 129 LPAC exige que la potestad reglamentaria se ejercite con arreglo a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, y el art. 132 obliga a elaborar un Plan Normativo anual, que habrá de publicarse en el Portal de Transparencia de cada Administración.

- A) ACTIVIDADES PREPARATORIAS (Iniciación). 

1. Primera consulta pública (art. 133.1 LPAC): antes de la elaboración del borrador articulado del anteproyecto de R., la Administración deberá realizarla, a través de su portal web; con las excepciones previstas en los arts. 133.4 LPAC y 26.2 LGº.

2. Elaboración del borrador de texto articulado, que corresponde al centro directivo competente (generalmente las direcciones generales = “proyecto de reglamento”).

3. Informe del centro directivo promotor sobre su necesidad y oportunidad (análisis de impacto normativo), y memoria económica (coste a que dará lugar su aprobación). Art. 26.3 LGº.

4. Formación de un expediente, en formato electrónico (art. 26.10 LGº): comprensivo de todos los estudios y consultas recabados y demás actuaciones practicadas para garantizar el acierto y legalidad de la norma (incluidas las referidas en el núm. 2), en particular un informe de impacto por razón de género.

- B) ACTIVIDADES DE INSTRUCCIÓN (Debate del proyecto).

1. Informes internos.

Además de los que sean preceptivos, se requerirán los que sean convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto (art. 26.5 LGº). A destacar:

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