Ley De Tierras, Procedimientos Administrativos Agrarios

Procedimientos administrativos agrarios

Antes de abordar el desarrollo de los procedimientos administrativos en la ley de tierras resulta necesario precisar el concepto de procedimiento administrativo, el cual se presenta como una ordenada sucesión de actos a través de los cuales se forma la voluntad de la administración, voluntad que se emite a través de un acto administrativo o bien se vuelve sobre un acto anterior para su corrección (Araujo Juárez, 1998; Brewer Carias, 2002; Leal Wilhem, 2001).

El procedimiento administrativo está constituido por una serie de actos intermedios de índole peculiar llamados actos procedímentales cumplidos por los administrados o por la propia Administración Pública, con la finalidad de preparar el acto terminal, que es la decisión. Siendo un “… instrumento formal para conseguir una decisión…” (Araujo Juárez, 1998:243), o “… un proceso…” (Leal Wilhem, 2001:119), se comprende que se encuentre dividido en una serie de fases las cuales en principio pueden ser divididas en: iniciación, sustanciación, terminación y eventualmente, de integración o ejecución.

3.1. Declaratoria de finca ociosa o inculta

Conforme al artículo 119 numerales 2 y 3 de la LTDA es competencia del INTI determinar el carácter de fincas ociosas o incultas y otorgar respectivo certificado. El ejercicio de las atribuciones del ente, la ley lo distribuye entre sus órganos, específicamente, las Oficinas Regionales de Tierras, encargadas de sustanciar los procedimientos de declaratoria de tierras ociosas o incultas, y el Directorio del INTI, al cual las Oficinas Regionales deben remitir las actuaciones para que declare las tierras como ociosas o incultas. El procedimiento de declaratoria de finca ociosa o inculta es un procedimiento constitutivo del tipo sancionatorio, pues sus resultas pueden incidir negativamente en el ámbito jurídico de los propietarios de las tierras.

3.1.1. Iniciación

Se inicia de oficio con una decisión de la autoridad competente, la cual debe expresar el objeto del procedimiento administrativo. Ésta constituye un acto de trámite, y como tal, en principio, no será susceptible de impugnación autónoma, no requiere ser motivada5, aunque resulta lógico que se haga referencia a las circunstancias determinantes del mismo. El procedimiento de declaratoria se incoará por las causas siguientes:

a. Por decisión del órgano competente, por iniciativa propia. Conforme el artículo 36 las Oficinas Regionales de Tierras tiene la potestad de acordar la apertura de la averiguación de oficio cuando exista presunción de que determinadas tierras se encuentran ociosas o incultas en cuyo caso la Oficina ordenará la elaboración de un informe técnico

b. Por decisión del órgano competente como consecuencia de una denuncia. En este sentido el artículo 35 de la LTDA establece la posibilidad de que cualquier ciudadano presente denuncia motivada ante la Oficina Regional de Tierras, cuando tenga conocimiento sobre la existencia de tierras o incultas. La Oficina Regional considerando la fundamentación de la denuncia, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la recepción de la denuncia, decidirá sobre la apertura de una averiguación y ordenará la elaboración de un informe técnico. La denuncia referida es de naturaleza facultativa, el administrado formula la denuncia voluntariamente lo cual configura “…el ejercicio privado de funciones públicas” (Araujo Juárez, 1998:275); y, no obliga a la Administración Pública Agraria a actuar, sino que en vista de los hechos denunciados, la Administración decide sobre la tramitación del procedimiento administrativo que de llegar a incoarse, habrá de considerarse iniciado de oficio, en virtud de la decisión adoptada en tal sentido por la Administración.

Por otra parte, la LTDA faculta a las Oficinas a realizar “averiguaciones” sobre las tierras propiedad de particulares, estas averiguaciones configuran un “subprocedimiento administrativo instructorio” (Tenore en Leal Wilhem, 2001:123), el cual tiene por finalidad adquirir elementos de valor de hecho y de derecho conducentes a un procedimiento administrativo mas amplio, como consecuencia de este se levanta un informe que será la base para dictar el acto formal de apertura.

En este sentido el artículo 37 dispone que si del informe técnico se desprenden elementos que hagan inferir que las tierras analizadas se encuentran ociosas o incultas la respectiva oficina dictará un auto de emplazamiento en el cual especificará con mayor exactitud los linderos de las tierras objeto de la averiguación, identificará al denunciante si lo hubiere y, de ser posible, al propietario de las mismas y a cualquier otra persona que pudiera tener interés en el asunto. Por tanto, la potestad discrecional que se le confiere a las oficinas regionales en relación a la iniciación del procedimiento de declaratoria de ninguna manera podrá ser el resultado de una actuación arbitraria, en todo caso debe resultar de principios, normas, directrices o apreciaciones de carácter científico o técnico. El auto indicado configura el denominado por la doctrina acto de inicio, auto de apertura, el cual conforma el acto formal de inicio del procedimiento (Araujo Juárez, 1998; Brewer Carias, 2002; Leal Wilhem, 2001), y es el primer acto del expediente que se debe aperturar.

En todo procedimiento el interesado tiene el derecho a tener conocimiento de la iniciación del procedimiento administrativo, lo cual es consustancial con el derecho a la defensa. En el mismo auto de emplazamiento conforme al artículo 37 se ordenará publicar en la GOA, un cartel mediante el cual se notificará al propietario de las tierras, si se conociere, y a cualquier otro interesado, para que comparezcan y expongan las razones que les asistan en la defensa de sus derechos e intereses, dentro del plazo de ocho (8) días hábiles contados a partir de la fecha de la respectiva publicación.

La lectura de la disposición referida debe hacerse conjuntamente con lo resuelto por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencias del 20 de noviembre del 2002 y del 4 de noviembre del 2003, en las cual en una interpretación conforme a la constitución estableció claramente la obligación del órgano administrativo de notificar a los propietarios, ocupantes, poseedores agrarios o interesados de la apertura del procedimiento administrativo, y del acto administrativo que ponga fin a este. Ante lo cual no existe excusa que permita al INTI sustraerse de tal obligación como ha venido haciendo hasta el presente “… alegando ser el propietario de las tierras denunciadas como ociosas o incultas o cuyo rescate se pretende” (Aponte Sánchez, 2003).

En la sentencia del 20 de noviembre de 2002 se expresó:

…en un Estado democrático social de derecho y de justicia, la actividad administrativa está regida por el principio audire alteram partem, según el cual, los titulares de derechos e intereses frente a la administración están en la posibilidad de defenderlos, pudiendo participar activamente en toda la actividad administrativa que le concierna. (…)

Ello implica que las normas relativas a la notificación del acto aseguran que esta sea real y efectiva, para así garantizar, para sí garantizar el derecho a la defensa del administrado, quien será, en definitiva, sobre quien recaerá en los efectos jurídicos de la decisión final que, en el procedimiento respectivo tome la Administración. (…)

Por lo antes expuesto, y en los términos explanados, esta Sala considera obligatorio, de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que se notifique, conforme a las normas ordinarias sobre citaciones y notificaciones personales (…)

… la publicación en la Gaceta Oficial Agraria del cartel de emplazamiento, el supuesto del artículo 40, y de la notificación del acto administrativo que declare como ociosas o incultas las tierras, el caso del artículo 43, solo se hará inmediatamente dispuesto de la consignación el expediente administrativo de la notificación personal efectuada al propietario de la tierra o de los interesados del acto administrativo en los supuestos respectivos (TSJ/SC, 20-11-2002).

Por la razón expuesta, se considera, que en el presente procedimiento, y en general en todos los procedimientos contenidos en la LTDA, los entes y órganos administrativos agrarios deben aplicar, y no sólo les es facultativo, lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 85 ejusdem en el cual se prevé una notificación personal, en su defecto se dispone proceder a fijar una boleta a la entrada de la finca, y si aún así no es posible practicar la notificación se procederá a la publicación en la Gaceta Oficial Agraria.

Ahora bien, si por el contrario el auto niega la apertura de la averiguación o niega la necesidad de emplazar a los interesados, podrá interponerse, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la negativa, recurso jerárquico para ante el Directorio del INTI6 el cual debe decidir, conforme al artículo 91 de la LOPA, en los 90 días siguientes a su presentación. Nada dice la LTDA al respecto, pero aplicando el aparte único del artículo 96 de la LOPA en el supuesto de impugnación planteado contra la decisión del Directorio, procede el recurso jerárquico7 para ante el respectivo Ministro de Adscripción.

3.1.2. Sustanciación

La sustanciación es la etapa más variada y variable del procedimiento administrativo, incluyendo un gran número de actos de instrucción que tienden a proporcionar al órgano decisorio los elementos de juicio necesario para una adecuada decisión (Araujo Juárez, 1998).

Siguiendo a Gonzalo Navarro (en Araujo

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