Luchas Campesinas

El Desarrollo del Mercado de Tierras en Venezuela

En Venezuela, desde la conquista, los productores agrícolas han tenido acceso a la tierra agrícola mediante procesos esencialmente no mercantiles (invasión, clientelismo, uso de poder político, etc.). Sin embargo, desde fines de los años cincuenta, se ha desarrollado un mercado de la tierra en el ámbito nacional, al cual los agricultores y ganaderos se dirigen a a realizar sus ofertas y demandas.

Este mercado se compone de tierras privadas así como bienhechurias fomentadas en terrenos públicos. En este sentido la reforma agraria, iniciada en Venezuela hace 41 años, ha jugado un papel relevante al titular las ocupaciones formalmente ilegales herederas de la composición colonial.El desarrollo histórico de la distribución de la tierra en Venezuela dio como resultado un sistema dicotómico de propiedad donde predomino un sistema de plantación-conuco en la región central y un sistema de ganadería intensiva en el hato de los llanos. Las plantaciones orientaban su producción al mercado externo. Estos dos sistemas de producción fueron determinando un patrón de concentración de la propiedad debido a su expansión productiva. Por su lado, la producción familiar campesina corresponde a una evolución de las formas indígenas (áreas de los Andes, y el Macizo Oriental) o de los pueblos de misiones. El sistema de producción campesino, al no tener una vocación expansiva ha visto reducido, en términos relativos, su participación en la tenencia de la tierra.

Este panorama histórico puede considerarse, en términos generales, como representativo de la tenencia de la tierra hasta avanzado el siglo XX, a pesar de la pérdida de vigencia de la hacienda como eje de desarrollo agrícola en la región central a partir de los años veintes.

A partir de 1950, se desarrollan medianas empresas con características tecnológicas nuevas cuya producción se orienta hacia el mercado interno. Para 1961, las empresas

de mediana superficie aportaban alrededor del 50% de la producción agrícola del país. Al mismo tiempo, el hato llanero inicia un proceso de modernización mientras buena parte del sistema productivo de las haciendas se va reestructurando hacia explotaciones medianas debido en particular a la reforma agraria. El proceso de reestructuración da origen al desarrollo de unidades de explotación campesinas que aplicaron paquetes tecnológicos de explotaciones medianas dando lugar a la sub-optimización de los recursos.

Todas estas formas de desarrollo productivo agropecuario obtuvieron el control de la tierra en el marco de procesos políticos en los cuales el Estado ha ocupado siempre un papel determinante. Los sucesivos gobiernos, desde la Corona hasta la actual Administración, organizaron la transferencia al control privado del patrimonio territorial público. El proceso fue cambiando de figuras jurídicas que van de la merced colonial a los programas vigentes de reforma agraria, pasando por las enajenaciones de baldíos en el siglo XIX. Gran parte de las reformas jurídicas regularizaron situaciones de hecho originadas en la ocupación o en el despojo. Algunos estudios destacan la importancia de la reforma agraria implementada a partir de 1958, pero los resultados obtenidos no parecen coincidir con las opiniones emitidas. Al observar la evolución de la tenencia de la tierra (Cuadro I), vemos que la reforma agraria no tuvo influencia decisiva en el ámbito de transformación de la estructura de explotaciones pequeñas. Esencialmente existió un incremento de la importancia relativa (de 20,3% a 34,3%) de la superficie de las explotaciones de tamaño medio (de 50 a 1.000 ha), las cuales supuestamente no eran el objetivo central de la reforma agraria. En cambio, las pequeñas explotaciones ven su importancia relativa estancarse (alrededor del 8%).

Si bien la reforma agraria fue poco activa en el proceso de redistribución de la tenencia entre los pequeños agricultores, cumplió un papel esencial en la transferencia de tierras públicas a manos privadas y en el desarrollo del mercado de tierras. En el período 1961-1992, la transferencia de la tenencia (ya que a ésta se refiere, y no a la propiedad) en terrenos públicos se adquiere (o se formaliza) a través de dos procesos: el otorgamiento de títulos supletorios y la reforma agraria. Los títulos supletorios son otorgados por los tribunales de primera instancia. Formalizan el reconocimiento de la propiedad de un productor sobre bienhechurías (especificadas en el título) fomentadas en terrenos públicos. La reforma agraria tampoco transfiere la propiedad: los títulos de "propiedad" de todo tipo entregados por el organismo responsable de su implementación (Instituto Agrario Nacional, IAN) dejan a éste el control absoluto de la facultad de disponer del destino de la tierra. El beneficiario no la puede vender sino solamente traspasar las bienhechurías fomentadas en

ella, y necesita para esto la autorización del directorio del IAN. Igualmente, no la puede hipotecar sin dicho permiso. Los títulos del IAN se refieren pues al reconocimiento de una forma de tenencia en las tierras del mismo instituto. La evaluación cuantitativa de este proceso resulta difícil, debido al abandono de la parcela y la venta de las bienhechurías correspondientes por parte de los parceleros.

Hasta 1973, y con una intensidad decreciente, la reforma se caracteriza esencialmente por el otorgamiento de títulos y el reconocimiento más o menos tácito, o bien la tolerancia, de la ocupación del patrimonio territorial del IAN por parte de todo tipo de productores. Se trata pues de una transferencia de tenencia a productores, campesinos en su mayoría. Se estima que la superficie de tierras del IAN en manos de pequeños y medianos productores era de alrededor 2.708.000 ha. A partir de 1978, el IAN se orienta hacia la regularización de situaciones de hecho creadas en su patrimonio territorial debido a la creciente ocupación de este último por parte de todo tipo de productores. Después de algunas realizaciones aisladas, se implementa un programa masivo de "regularización de la tenencia" en el marco de decreto 246 del 23 de agosto de 1979, que concierne, hasta el año 1992, a 116.065 beneficiarios en una superficie de 5.014 .000 ha.

Se trata de una extensión sustancialmente mayor que la abarcada por las dotaciones del primer período. El decreto 246 distingue las regularizaciones onerosas, a favor de medianos productores, y las gratuitas, a favor de pequeños productores. Asumiremos los medianos productores como agricultores empresariales, y los pequeños productores como campesinos. Las cifras ofrecidas por el IAN hasta el año 1992. En resumen, en 1958 no existía un mercado nacional de la tierra. Si bien en ciertas regiones existía una actividad mercantil importante, en otras no se observan intercambios en el sector. A partir de fines de los años 60, los intercambios van a intensificarse en todos las regiones, y se puede hablar de la constitución de un mercado de la tierra en el ámbito nacional. Se hace necesaria aquí una primera distinción entre el rol del Estado y los agentes privados. Respecto del papel del Estado (gobierno central, estatales, municipales) en el mercado de la tierra. El Estado no es muy activo en el mercado de tierras; compra muy poco, y prácticamente no vende.

Evidentemente esta situación beneficia a los agentes sociales que gozan de un acceso más fácil a los distintos organismos públicos implicados en el funcionamiento del mercado de la tierra. Probablemente lo que se está constituyendo es una tenencia a la mediana dimensión, paralelamente al desarrollo de empresas comerciales. Si enfocamos los agentes privados en el mercado de la tierra, varios aspectos merecen ser tomados en cuenta. En primer lugar, la creciente importancia de las sociedades anónimas como compradores de tierras (llegan en los últimos años a constituir más del 35 % en ciertas regiones) lo que tal vez apunte al desarrollo de relaciones cada vez más comerciales en las unidades de producción. En segundo término, la aparición masiva de los bancos comerciales en el otorgamiento de hipotecas, paralelamente al aumento del número y monto de las mismas. Por último, una creciente proporción de residenciados fuera del distrito entre las personas naturales compradoras en el mercado.

El conjunto de las observaciones anteriores parece orientar hacia: (i) una agricultura en la que el uso de la tierra está siempre más regulado por el mercado, y siempre menos por otros procesos (dotación, ocupación de hecho, etc.); (ii) un mercado de la tierra que tiende a expulsar a los campesinos y a establecer un control cada vez mayor de la tierra por parte de personas de profesión no agrícola; (iii) una reforma agraria cuya actuación se enmarca hacia la implementación de las condiciones de mercantilización de la tierra, con resultados notables, más que hacia una redistribución de la tenencia a favor de los campesinos, hacia la distribución a favor de productores medianos.

Los años actuales: reforma agraria y mercado de la tierra.

La reforma agraria y la formalización de la tenencia en tierras públicas. Si bien los autores insisten en general en destacar la importancia de la reforma agraria implementada a partir de 1958, el papel de esta última no parece coincidir con las opiniones admitidas en general al respecto. La reforma agraria no tuvo influencia decisiva a nivel de la transformación de la estructura de la tenencia, como lo demuestran los datos ofrecidos por los censos agrícolas< [7] reseñados en el cuadro 1. Observamos esencialmente un aumento de la importancia relativa (de 20,3 a 34,3%) de la superficie de las explotaciones de tamaño mediano (de 50

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