PRINCIPIOS DE JURIDICIDAD Y TIPICIDAD.

TEORIA DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

TIPICIDAD, INSTRUMENTOS Y CONTENIDO

A/PRINCIPIO DE JURIDICIDAD Y TIPICIDAD

§ 14. JURIDICIDAD Y POTESTADES ADMINISTRATIVAS TÍPICAS

I. El Principio de Juridicidad.

1. Elementos que lo componen. La cláusula y el supravalor jurídico del Estado de Derecho, de gran contenido histórico^[1], está compuesto, desde el punto de vista político, de tres reglas/principios básicos, los cuales al mismo tiempo, corresponden a las reglas que enmarcan y limitan la actividad administrativa, y corresponden a:

a) El principio político de la separación de poderes, que se traduce en el DA en el control judicial sobre toda la actividad administrativa (vid. § 12);

b) El principio político de juridicidad o legalidad, el que se hace realidad en el DA mediante la técnica de la configuración de potestades administrativas tipificadas (que se desarrolla en este §);

c) El principio político de la garantía de los derechos y dignidad de los ciudadanos, que se traduce en el DA en los derechos subjetivos públicos de los administrados .

El principio de juridicidad es el principio esencial o nuclear que informa la actividad administrativa. Tiene su origen en la regulación que la CPR y la Ley establece para enmarcar su actividad.

Para un correcto análisis de la actividad administrativa es necesario, previamente la revisión de la regla y principio de juridicidad, como derivado de esa realidad política que denominamos «Estado de Derecho».

Así, estos tres principios de Derecho Administrativo son las especificaciones que realiza el ordenamiento jurídico vigente (CPR y Leyes) de las cláusulas o principios políticos más generales de todo Estado de Derecho.

2. Explicación general del principio de juridicidad. El principio de juridicidad o legalidad es uno de los dogmas más tradicionales y arraigados de los sistemas de signo liberal democrático, habiéndose erigido en la manifestación primaria y esencial del Estado de Derecho^[2].

Me refiero a "legalidad" por convencionalismo doctrinario, pues es evidente, por lo que desarrollo infra en este §, que este principio no sólo dice relación con las "leyes", o con "el bloque de legalidad" a que se refiere Hauriou, sino con la "juridicidad", terminología esta última más adecuada, pero que complicaría el entendimiento de una materia en que tradicionalmente se ha adoptado el término "legalidad", la juridicidad pareciera comprender no sólo las leyes sino otras fuentes del derecho, como los principios jurídicos que crean jueces y juristas.

Es relevante, además, hacer notar la conexión entre el principio de juridicidad y el principio democrático, puesto que “el principio de la legalidad debe ser seguido por la introducción del sistema burocrático en la organización del Estado democrático constituido”^[3].

Históricamente^[4], se concibió la actividad administrativa sujeta a una norma específica; así, una norma debía ser el fundamento previo y necesario de una determinada acción, la cual sólo podía realizarse válida o lícitamente en la medida en que tal norma habilite para ello; y, en ausencia de dicha habilitación normativa, la acción debe considerarse prohibida. No obstante, esta doctrina de la vinculación positiva, debe matizarse, sobre todo frente al «tema capital»^[5] de las potestades discrecionales^[6].

La Administración, en virtud de este principio, debe someterse plenamente y en todas sus acciones al sistema normativo, constituido por las leyes dictadas conforme a la Constitución y por los derechos y garantías fundamentales. Así, conforma esta legalidad vigente, junto a los principios y garantías constitucionales, un haz de juridicidad ineludible para toda actuación de la Administración. Dentro del “bloque de la legalidad”, las actuaciones administrativas sólo pueden llevarse a cabo en caso que exista una habilitación legal previa. Por tanto, para verificar el apego al principio de legalidad, se tendrá que saber si la Administración dispone de una habilitación conferida por una norma con rango de ley para realizar lícitamente la acción administrativa.

En fin, se trata de descubrir si existe una potestad administrativa, un poder jurídico conferido por el ordenamiento, potestad que siempre -de acuerdo al haz de juridicidad- es conferida en consideración a un fin, a una función. Por tanto, existiendo una potestad administrativa, conferida con algún motivo cercano o que diga razón con la función de interés público propia de la actuación administrativa, dicho ejercicio será legítimo, perfectamente razonado de acuerdo al principio de legalidad. En otras palabras (y acercándonos a los contenidos normativos de los arts. 2, 6, 7 y 20 CPR y 2 LOCBGAE), no existiendo en el ejercicio de una potestad administrativa un motivo que diga razón con la función de interés público, el acto respectivo debe considerarse ilegal o arbitrario, según los casos. Si la Administración, entonces, desborda el marco tipificado por el legislador como potestad legítima, incurre en exceso o abuso de poder. Si la Administración va más allá aún, y actúa de manera antojadiza, por mero capricho, su actuación es arbitraria.

La resolución de una autoridad puede ser legal en cuanto se base en las atribuciones que la ley le dio, pero puede ser al mismo tiempo arbitraria si el ejercicio de esa facultad no se ejerció de acuerdo a la razón, a la justicia, entendida como rectitud en las operaciones; como señala, escaparía de una actuación lógica. Otro límite observable es la delgada línea que separa la arbitrariedad de la discrecionalidad. Esta última se acercaría a una actuación realizada con “templanza, moderación, discernimiento, buen juicio”^[7].

3. Potestad, función y desviación de poder. Sin necesidad de conceptualizar con gran detalle la potestad^[8] o analizarla históricamente^[9], para definir hoy esta institución, más bien es necesario vincularla a la idea de poder jurídico, como ha quedado plasmada doctrinariamente desde la clásica formulación de Santi Romano de los binomios “poder-potestad”^[10].

Así, las potestades públicas constituyen un poder jurídico, que no se ejerce libremente por la Administración, sino en función de un interés, al cual ella está sujeta. Se presentan, entonces, las potestades administrativas como potestades funcionales^[11], pues siempre han de ejercerse para el cumplimiento de un fin; tal es su función. Las potestades administrativas, por tanto, pertenecen en su inmensa mayoría a la especie llamada “potestad-función”^[12].

Si las potestades deben ejercitarse en función de un interés, de un fin, éste, en materia administrativa, no puede ser otro que el interés público. En los casos en que la Administración cuenta con la cobertura legal previa, su actuación es prima facie legítima^[13], pues la potestad se encuentra en tal habilitación legal; la actuación se encuentra, en principio, dentro de la legalidad. Digo «en principio», pues queda por descubrir si tal actuación, legitimada por ley, se ha realizado en función del interés público, esto es, si se ha cumplido su finalidad, y para descubrir esto habrá que revisar el estatuto de la potestad y las motivaciones del acto administrativo.

Si al analizar las motivaciones del acto administrativo (vid. infra) se descubre que con ellas no se cumple el fin para el cual se estableció la potestad, habrá una «desviación de poder». Pero sólo podrá descubrirse una desviación de poder en caso que se halla hurgado en los motivos. Sin recabarse los motivos, no hay forma de entrar al fondo del asunto, ni posibilidad de enjuiciar legítima y certeramente si la potestad se ha ejercido en función del interés público que justificó su establecimiento.

4. Tipicidad de las potestades administrativas. Es necesario hacer un análisis previo antes de entrar a distinguir los tipos de potestades administrativas de acuerdo al grado de apreciación subjetiva de la Administración en la toma de la decisión; pues, las potestades administrativas deben cumplir con un requisito anterior a su efectiva ejecución: deben estar claramente tipificadas en el ordenamiento jurídico, requisito que es exigencia y consecuencia del principio de legalidad de la actuación administrativa.

Este requisito de tipicidad ha sido entendido desde varios aspectos que conforman el núcleo de la legalidad de la función administrativa. Estos aspectos son:

a) Organizacional (que deriva en la «tipicidad organizacional»); el cual exige que la ley defina los organismos administrativos que se crean y cuáles son sus estructuras orgánicas.

b) Competencial (que deriva en la «tipicidad competencial»); el cual exige que sea la ley la que otorgue específicas competencias a cada órgano administrativo, siendo éste el único que la pueda ejercer. Se excluyen, de todas formas, los casos de competencias comunes, las que tendrán que ser ejercitadas bajo el principio de coordinación que inspira las relaciones interorgánicas de los órganos administrativos^[14].

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