Poder Legislativo Peruano

LA ORGANIZACIÓN DEL CONGRESO

El funcionamiento del Poder Legislativo como órgano político colegiado que representa a la ciudadanía depende en gran medida de la forma como este se encuentre organizado y de la estructura que posea.

El Parlamento, por lo general, está conformado por cuerpos orgánicos denominados cámaras legislativas, y éstas en la mayoría de los casos son de dos tipos: unicamerales ó bicamerales.

El unicameralismo o monocameralismo es aquel sistema conformado por una sola cámara legislativa, sus inicios se encuentran en la época de cambios políticos de inspiración liberal (Revolución Francesa).

El sistema unicameral, según Berlín Valenzuela, “implica la existencia de un solo órgano legislativo, integrado por una asamblea elegida generalmente por sufragio directo”1

.

En la actualidad el unicameralismo existe en países como Dinamarca, Panamá,

Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Perú, etc.

De otro lado, el sistema bicameral se basa en la existencia de dos Cámaras legislativas.

Sus antecedentes los encontramos en la Inglaterra del siglo XIV con la división de

su Parlamento en Cámara de Lores o Cámara Alta y la Cámara de los Comunes o

Cámara Baja. Hoy en día el bicameralismo ha sido adoptado en países como Inglaterra,

Estados Unidos, Francia, Japón, Alemania, España, México, entre otros.

Sin embargo, cabe mencionar que a lo largo de la historia han existido parlamentos

con incluso tres cámaras legislativas. Es el caso del parlamento tricameral en la

Constitución Napoleónica, la misma que establecía la división del parlamento

de la siguiente manera: Tribunado, Cuerpo Legislativo y Senado.

En el caso peruano fue Simón Bolívar quien tomó en cuenta tal estructura y la

plasmó en la Constitución Vitalicia de 1826, donde el Poder Legislativo residía

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1 Francisco Berlín Valenzuela. DERECHO PARLAMENTARIO. op. cit. p. 229.4 5

en tres cámaras: Tribunos, Senadores y Censores, con 24 miembros cada una.

Sobre la organización de las Cámaras legislativas existen variadas y complejas

formas. Así tenemos que en los Parlamentos la organización no es única, pero

siempre mantienen una estructura básica que va a estar dada por la permanencia

de órganos de dirección como el Pleno, Consejo Directivo, la Presidencia, la

Mesa Directiva, Comisiones y Grupos Parlamentarios.

Pedro Planas considera que “los órganos parlamentarios son de dos clases: los

órganos de dirección (también llamados órganos de gobierno) y los órganos de

producción. Entre los órganos de gobierno están el Presidente, la Mesa Directiva y

la Junta de Portavoces. Entre los órganos de producción, el pleno, las comisiones

y la Comisión o Diputación permanente”2

.

La denominación de Consejo Directivo es diversa. En el caso del Congreso

argentino, por ejemplo, se le conoce como “Comisión de Labor Parlamentaria”; en

Finlandia “Consejo de Portavoces”; en Alemania y Holanda “Junta de Decanos”;

en Luxemburgo y Bélgica “Comisión de Trabajo”; y en Italia, Francia, Suiza y

Austria “Conferencia de Presidentes”.

Podemos afirmar que el Consejo Directivo no sólo es un órgano de dirección, sino también

de pluralismo y representación política, pues sus miembros lo conforman de acuerdo a

la proporcionalidad electoral de los grupos parlamentarios al que pertenecen.

En lo referente a la Presidencia, sus orígenes se encuentran en Inglaterra, donde se le

conoció con el nombre de Speaker, cargo ligado inicialmente a la corona, pero que a

lo largo del tiempo se fue convirtiendo en un directivo imparcial. La Presidencia está

conformada por el presidente del Congreso quien cumple las funciones de representación

y protocolo. Es el moderador y árbitro en las deliberaciones y debates que se desarrollan

en las sesiones plenarias y en los órganos que le corresponde presidir.

En cuanto al órgano de gobierno parlamentario denominado Mesa Directiva, se

encuentra conformada por el Presidente del Congreso o de la Cámara que representa

y los vicepresidentes y/o secretarios que en su conjunto conforman dicha Mesa. En

otros parlamentos la denominación de este órgano directivo varía, como es el caso

de Dinamarca, donde se le conoce como Presidium; en el Senado de Italia “Consejo

de la Presidencia”; y en España o Portugal simplemente como Mesa Directiva.

De otro lado, se denominan Comisiones Parlamentarias o Comités Parlamentarios

a los grupos de Congresistas cuya tarea fundamental es la de realizar el trabajo de

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2 Pedro Planas. DERECHO PARLAMENTARIO. Lima. 1998. Pgs. 165-166.6 7

investigación, análisis, estudio y elaboración de los dictámenes de los proyectos

de ley que son debatidos en esa instancia. Asimismo tienen la función –como

es el caso peruano– de supervisar las estructuras del Estado. Las comisiones

parlamentarias son como “pequeñas cámaras legislativas”.

La Enciclopedia Jurídica Omeba considera que las Comisiones Parlamentarias

“son desprendimientos del propio cuerpo legislativo que, en virtud del privilegio

colectivo de toda asamblea de base popular para darse su reglamento o dictar las

normas de su funcionamiento, desígnanse, ya sea de modo permanente, transitorio

o para misiones determinadas, con el objeto que asesoren al cuerpo mediante

tareas especializadas, fiscalicen funciones administrativas de la rama parlamentaria

o investiguen hechos y circunstancias que el cuerpo ha considerado necesario

para adoptar medidas ya en el plano de la responsabilidad de los funcionarios o

en el ámbito de la legislación”3

.

La conformación de las comisiones está dada en función de la pluralidad de los

grupos parlamentarios.

Diversos autores han clasificado a las comisiones parlamentarias sobre la base de un

criterio organizativo. Así tenemos que Francisco Berlín Valenzuela las cataloga en:

a.- Comisiones permanentes: tienen una duración ilimitada de acuerdo al reglamento

de cada Parlamento. “Su finalidad es el estudio de los asuntos propios de la

naturaleza de cada comisión y su actividad es fundamental para el conocimiento

detallado de aquellos temas que posteriormente deberá conocer el pleno”4

.

b.- Comisiones especiales o transitorias: son convocadas para tareas específicas

y con tiempo limitado.

c.- Comisiones de investigación: las designan las respectivas mesas directivas de

los parlamentos con acuerdo del plenario, con el objeto de rendir un informe

preliminar sobre la tarea encomendada.

Gil Robles y Pérez Serrano consideran que las comisiones de investigación son

comisiones especiales, pues son “manifestaciones clásicas de comisión especial

no legislativa, y cuya finalidad es buscar antecedentes sobre un determinado

asunto en el que han participado sectores importantes del gobierno o de la

administración pública en sus sentidos más amplios...”5

.

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3 ENCICLOPEDIA JURÍDICA OMEBA. T. III, Buenos Aires. 1985. p. 371.

4 Francisco Berlín Valenzuela. DERECHO PARLAMENTARIO. p. cit. p. 236.

5 Francisco Berlín Valenzuela. DERECHO PARLAMENTARIO. op. cit. p. 237.6 7

Según el español Fernando de Santaolalla, en su Tratado de Derecho Parlamentario

Español, 1990, p. 152, las comisiones de investigación tienen tres características:

• Son un procedimiento colegiado.

• Son un instrumento reforzado de información,

• Tienen facultades especiales que les permiten exigir la presencia de

funcionarios y toda persona invitada, así como requerir la presentación de

la documentación solicitada.

d.- Las comisiones conjuntas: son las comisiones integradas por los representantes de

las cámaras. Esta clase de comisión se da en los Parlamentos de sistema bicameral.

Otros autores clasifican las comisiones de acuerdo a sus funciones6

.

– Comisiones ordinarias o permanentes.- Funcionan de manera continua y

están designadas para debatir los diferentes proyectos de ley y el control

de las instituciones públicas.

– Comisiones bicamerales.- Conocidas como comisiones mixtas o conjuntas,

están integradas por los Parlamentarios de ambas Cámaras.

– Comisiónes conjuntas.- Reúnen a los miembros de dos o más comisiones

formadas para asuntos específicos, en forma temporal (provisional).

– Comisiones paritarias.- Denominadas comisiones de mediación. Son aquellas

orientadas a conciliar las diferentes posiciones de los Parlamentarios, tienen

por objeto buscar acuerdos entre ambas Cámaras respecto a los proyectos

de ley de naturaleza polémica.

– Diputación Permanente o Comisión Permanente.- Es aquella que asume

las facultades del Pleno durante la etapa de receso parlamentario.

– Comisiones especiales o selectas.- Se forman bajo un fin específico y con un tiempo

limitado. Estas puede ser comisión legislativa, de investigación

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