Reforma Electoral

La reforma electoral dio nacimiento a tres nuevos ordenamientos: la Ley General de Partidos Políticos (LGPP), la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (Legipe) y la Ley General en Materia de Delitos Electorales.[1] Las tres leyes son de tipo “general” porque delimitan las facultades de las autoridades federales, estatales y municipales en materia electoral; el anterior Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), como su nombre lo indica, solo establecía normas federales y los estados las suyas propias.

Las entidades del país tienen hasta el 30 de junio de 2014 para adaptar sus legislaciones locales —tanto su constitución como sus normas secundarias— y definir las pocas reglas que todavía pueden de forma autónoma, entre ellas la regulación de las candidaturas independientes, el voto en el extranjero, los procedimientos sancionadores, las modalidades de las coaliciones y los debates entre los candidatos locales.

1. Lo bueno

a) Candidaturas independientes. Los requisitos de firmas de apoyo para ser candidato son: 1% de la lista de electores para presidente de la República y 2% para senadores y diputados, respecto a la demarcación respectiva. Eso significa que un aspirante a candidato presidencial debe reunir al menos 789 mil firmas de apoyo (si se calcula con base en la lista de 2014), mientras un senador —dependiendo el tamaño de su entidad— debe conseguir entre 8,700 en el caso de Baja California Sur hasta 207,000 en el caso del Estado de México.

Se ha cuestionado que los requisitos para un candidato independiente son excesivos e incluso mayores que para un partido —el cual requiere de 0.26% de afiliados. Pero la analogía es incorrecta. Por una parte, para ser partido se deben organizar 200 asambleas distritales o 20 estatales que requieren muchos recursos económicos y humanos. Por otra parte, una candidatura independiente es una manifestación de apoyo político o de participación ciudadana, mientras que un partido es de carácter permanente y debe ratificar en cada elección un porcentaje de votación nacional de 3%.

Si el umbral de firmas resulta excesivo debe modificarse en el futuro a partir de la experiencia, tomando en cuenta que un piso muy bajo puede ser también muy dañino en la medida en que estimule el oportunismo y candidatos de membrete pero sin representatividad social.

b) Voto en el extranjero. Se amplia para senadores y gobernadores, además de presidente de la República. Quienes se inscriban para sufragar desde el extranjero recibirán una boleta que pueden remitir por dos vías: por correopostal o depositándolo en las embajadas y consulados de México. Asimismo, será posible ejercer el voto por vía electrónica mediante el sistema que defina la autoridad.

Hasta ahora la votación desde el extranjero ha sido muy baja —32,632 en 2006 y 40,737 en 2012. Parte de la explicación reside en que la única modalidad era el voto postal y que muchos compatriotas carecen de credencial de elector, misma que ahora podrá obtenerse en embajadas y consulados. Aunque es improbable que la participación aumente significativamente —en parte porque no hay una querencia profunda y generalizada de los compatriotas por votar desde el extranjero— es positivo que haya más medios para ejercer el voto fuera de territorio nacional.

c) Sobrerrepresentación legislativa de 8%. Ningún partido podrá contar con diputados por ambos principios —mayoría y representación proporcional— que representen un porcentaje mayor a 8% del total de la legislatura, que es la tasa para el Congreso federal. Hoy en algunas entidades los márgenes de sobrerrepresentación limitan el sistema de pesos y contrapesos. Por ejemplo, en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal el PRD disfruta una sobrerrepresentación de 18% (sin contar los votos en coalición), mientras en Quintana Roo el PRI goza de 15% junto con los partidos de su coalición.

d) Aportaciones privadas. Hoy el financiamiento privado es mayoritario en las campañas electorales, pero la mayor parte no se reporta. Aunque muchos políticos defiendan el financiamiento público para evitar una cleptocracia, el hecho real es que el dinero privado o no reportado ya domina las campañas. Esa situación no va a cambiar por decreto y parece razonable ajustar los límites de donaciones privadas para que se transparenten y legalicen. La nueva reforma aumenta el límite de las aportaciones privadas, lo cual es una medida en la dirección adecuada.

Otros elementos positivos de la reforma electoral son la inclusión de obligaciones de transparencia de los partidos, aunque ello es resultado de otra reforma que precede a ésta (la de transparencia aprobada en 2013). Asimismo, el traslado de la resolución de los procedimientos especiales sancionadores al Tribunal Electoral, que habían saturado y distraído al anterior IFE de su función electoral.

2. Lo malo

Los dos problemas principales de la reforma electoral son la sobrerregulación y la centralización.

a) Sobrerregulación. El número de artículos legales que regulan la organización de elecciones y la vida de los partidos pasó de 394 del anterior Cofipe a 590 distribuidos en dos leyes (LGPP y Legipe). Eso es, una inflación regulatoria de 49.7% en pocos años, pues la última reforma electoral data de 2008.[2]

La nueva legislación establece nuevas prohibiciones y sanciones —por ejemplo, causales para anular elecciones, pero la experiencia muestra que las amenazas de castigo rara vez desincentivan el mal comportamiento.[3] En la década pasada el IFE impuso multas record a algunos partidos —1,000 millones de pesos al PRI por el caso Pemexgate y 560 millones al PAN y el Partido Verde por el caso Amigos de Fox, ambas en 2003— sin embargo, esas sanciones no parecen haber cambiado las tácticas de financiamiento de los partidos.

Sobrerregular y establecer castigos para motivar el buen comportamiento es parte de una ilusión normativa porque lo importante para prevenir el mal comportamiento no es el número de sanciones sino la probabilidad de ser detectado, procesado y sentenciado.

b) Centralización. Bajo el argumento de que los gobernadores son los causantes de la inequidad de las elecciones, el PAN propuso centralizar la organización de los comicios para —según su lógica— garantizar elecciones libres y equitativas. Hay cuatro elementos de este diseño: centralización de la función electoral, atracción de elecciones locales, elección de consejeroslocales y remoción.

Primero, se crea el Instituto Nacional Electoral (INE) que asume funciones que antes realizaban los institutos electorales de los estados, hoy bautizados como Organismos Públicos Locales en materia Electoral (Oples). El INE ahora es responsable de la fiscalización de partidos y de campañas nacionales, estatales y municipales; de los lineamientos en materia de resultados preliminares, encuestas y observación electoral para comicios federales y locales; coordina su propio servicio civil de carrera y el de los Oples; y es responsable de la redistritación, tanto federal como local. (Ver Tabla 1).

Respecto a la atracción de comicios locales, el INE puede absorber una atribución específica de un organismo local: por ejemplo, la impresión de boletas o el cómputo de los votos, o bien, asumir la organización de toda la elección local. Esta modalidad fue la demanda central del PAN como solución a la intervención de los gobernadores en los comicios de sus entidades.[4] (Ver Tabla 2).

Hay dos riesgos. Por una parte, la subjetividad para definir cuándo existen las condiciones que ameriten absorber las funciones de una autoridad estatal. Aunque efectivamente muchos gobernadores de todos los partidos intervienen indebida e ilegalmente en elecciones locales —por ejemplo, mediante apoyo económico o desvío de recursos públicos— tal comportamiento es indetectable y no existen medios de prueba. Por otra parte, es previsible que los partidos de oposición siempre demandarán que los comicios sean atraídos bajo el argumento de que el gobernador no garantiza condiciones de equidad. Ante la carencia de pruebas que sustenten la demanda de atracción, muchas solicitudes serán denegadas y ello generará frustración y descalificación de la autoridad electoral aun antes del inicio del proceso electoral.

Como la atracción de comicios locales debe ser aprobada por 8 de los 11 consejeros del INE, es previsible que siempre habrá un compacto de al menos cuatro de ellos que actuarán como veto para impedirlo, por lo que es probable que esta figura raramente se ejecute. Sin embargo, su inclusión en la ley causará controversia.

(Dos anotaciones. Se argumenta también que la amenaza de atracción podría ser un incentivo para que los órganos electorales locales trabajen de manera ejemplar para evitarlo. Si así fuera, se trataría de un mecanismo virtuoso. Por otra parte, sería incongruente que si el INE elige a los consejeros locales luego los descalifique al atraer comicios).

Lo bueno y lo malo de la reforma político-electoral

Respecto a la elección y remoción de consejeros electorales locales, el Consejo General del INE los nombrará (224, 7 por entidad). Aunque cuentan con la estructura de las juntas locales y distritales, ¿cómo podrán los consejeros desde la ciudad de México mapear el país para designar a siete autoridades imparciales y profesionales por

...