Seguridad

Las Nuevas Amenazas y la Defensa Nacional

Doctora Nilda Garré. Ministra de Defensa

LA NACION, 18 de septiembre de 2006

En los últimos años el escenario de seguridad global y regional ha estado signado por la presencia creciente de un conjunto de fenómenos de naturaleza no militar, comúnmente denominados “nuevas amenazas”, referidas al terrorismo transnacional y a las diversas modalidades de la criminalidad organizada, como el narcotráfico o las migraciones ilegales entre otras, que se gestan, atraviesan y eventualmente inciden en el ámbito interno y que poseen, además, capacidad para afectar la seguridad de las sociedades y de los estados. De hecho, buena parte de la agenda de seguridad nacional e internacional está actualmente constituida por este tipo de fenómenos, además de las situaciones de orden convencional que hoy en la región están encauzadas en el marco de procesos de construcción de confianza mutua.

El sentido común más elemental indica que la respuesta estatal a una actividad que afecta la seguridad debe estar determinada por las características que asume esa actividad. Los casos citados son fenómenos que tienen un perfil, una dinámica y una organización que determinan que su prevención y eventual conjuración se desarrolle en la órbita de las agencias policiales y de inteligencia.

En nuestro país, además, debe tenerse presente la diferencia que ha establecido el ordenamiento jurídico vigente, tanto a nivel constitucional como legal y reglamentario, en torno a los conceptos, competencias, facultades, prohibiciones e interacciones de los sistemas de defensa nacional y de seguridad interior.

En este sentido, el preámbulo de la Constitución Nacional, que opera como principal guía interpretativa de la totalidad del texto, establece una clara distinción entre “paz interior” y “defensa común”, como dos ámbitos legalmente separados. Además, el artículo 23°, referido a la concurrencia de los requisitos que permiten la declaración del estado de sitio, divide expresamente los casos de “conmoción interior” y los de “ataque exterior”. En el artículo 75° y en el artículo 99°, referidos a la distribución constitucional de competencias de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, el constituyente también ha diferenciado expresamente las materias relativas a la seguridad interior y las vinculadas a la defensa nacional.

Consecuentemente, la Ley de Ministerios N° 22.520, en sus artículos 19° y 17°, también distingue en forma clara las competencias, funciones y responsabilidades políticas y operativas en materia de defensa nacional y de seguridad interior, fijando los términos y alcances de cada una y atribuyéndolos en forma exclusiva y excluyente a responsables políticos diferentes: el Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior, respectivamente.

En el mismo sentido, el marco normativo de la Defensa Nacional, constituido por la Ley N° 23.554 y su Decreto Reglamentario N° 727/06 y por la Ley N° 24.948 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas, es profundamente analítico y extremadamente riguroso en el deslinde del ámbito de competencias específicas. En efecto, el artículo 2° de la Ley N° 23.554 establece que la defensa nacional “es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas en forma disuasiva o efectiva para enfrentar las agresiones de origen externo”, y en su artículo 4°, la misma ley recalca que se deberá tener siempre en cuenta la diferencia entre defensa nacional y seguridad interior.

A su vez, el Decreto N° 727/06 en su artículo 1° señala que las Fuerzas Armadas, que son el instrumento militar de la defensa nacional, serán empleadas ante agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas armadas pertenecientes a otro/s estado/s, sin perjuicio de lo dispuesto por la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior y por la Ley N° 24.948 en lo concerniente a los escenarios, y por las disposiciones que definen el alcance de la intervención de esas fuerzas en operaciones de apoyo a la seguridad interior, que está definida como “la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes,

sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución”. Además, en sus artículos 27°, 28°, 31° y 32°, la ley establece los supuestos de intervención en la órbita de la seguridad interior, tanto en funciones de apoyo como en aquellas referidas a su empleo directo en el restablecimiento del orden.

Es decir que son las organizaciones policiales, de seguridad e inteligencia específicas las que están funcional y legalmente autorizadas para encarar la represión de las acciones de naturaleza delictiva y, además, son las que van a ser más eficientes porque están profesionalmente entrenadas para esa tarea sobre organizaciones criminales complejas, que requerirán actividades de investigación e inteligencia especializadas para conjurar los aspectos neurálgicos de su funcionamiento.

En efecto, por ejemplo en el caso del terrorismo, una acción exitosa buscará desbaratar su núcleo operativo central o sus mecanismos de financiamiento y en el caso del narcotráfico, se tratará de reducir u obstaculizar la demanda de la droga.

Por cierto, y ratificando este razonamiento, debemos destacar que tanto en los Estados Unidos como en Europa Occidental, los ejemplos más recientes referidos a la desarticulación de actividades terroristas internacionales han estado a cargo de agencias de investigación, tales como el FBI, la Policía y el Servicio Nacional de Inteligencia Criminal británico, entre otros.

Por el contrario, las Fuerzas Armadas se deben organizar y preparar primariamente para enfrentar agresiones de características militares o eventualmente de actores que tengan características similares en su organización y funcionamiento. La Ley de Defensa N° 23.554 y su Decreto reglamentario N° 727/06 no hacen, nada más ni nada menos, que establecer criterios ordenadores sobre la base de los cuales las Fuerzas Armadas se deben organizar y funcionar para su actividad principal, sin perjuicio de aquellas otras subsidiarias que se les asignen por otras normas.

Tanto el sistema de seguridad interior como el de defensa nacional atienden supuestos de hecho distintos y que se excluyen mutuamente en su aplicación. El primero de ellos se ocupa primariamente de la prevención, persecución y sanción de ilícitos contenidos en el Código Penal y leyes especiales, y el segundo persigue repeler agresiones externas incompatibles con las disposiciones de las Naciones Unidas. Los casos en que interactúan ambos sistemas están taxativamente dispuestos en la normativa vigente, y los mecanismos de coordinación y empleo eventual y excepcional del instrumento militar en temas de seguridad interior, también. En este sentido, y cuando le es indispensable, el Estado Nacional no se restringe de ninguna manera en el empleo de la totalidad de los instrumentos que están a su disposición.

Se trata de comprometer eficientemente a los distintos organismos en las diferentes actividades que desempeña el Estado, a los efectos de la preservación de la seguridad conforme a la naturaleza de cada situación.

Por lo expuesto, deben rechazarse aquellas concepciones que procuran extender la utilización prioritaria del instrumento militar a funciones totalmente ajenas a la defensa, usualmente conocidas bajo la denominación “nuevas amenazas”, que son responsabilidad de otras agencias del Estado, organizadas y preparadas a ese efecto. La intervención en esas actividades supondría no solo violar nuestro plexo permitido sino, además, poner en severa crisis la doctrina, la organización y el accionar del instrumento militar, funcionalmente preparado para asumir otras responsabilidades, distintas de las típicamente policiales. Además, si se hiciera caso omiso de estos principios, se sentarían las bases de un inexorable proceso de desprofesionalización militar, que este gobierno tiene la firme voluntad de impedir, revirtiendo incluso el que por razones de estrechez presupuestaria pueda haberse producido.

Por último, no puede dejar de mencionarse el peligro de volver a comprometer a nuestras Fuerzas Armadas en proyectos agotados como el de la seguridad nacional, que las llevaron a protagonizar

la etapa más negra de nuestra historia reciente. Esta advertencia es totalmente adecuada si consideramos las posiciones en boga que impulsan la policialización de las Fuerzas Armadas, fundada en la existencia de los nuevos y graves problemas que conocemos y, consecuentemente, la militarización de las fuerzas de seguridad. En síntesis, una construcción que podría conducir a las Fuerzas Armadas a una renovada versión de la doctrina de la seguridad nacional y del control interno.

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