Sistema capredena

Capredena.

La administración del régimen de seguridad social aplicable a las Fuerzas Armadas1 (FF.AA.) corresponde a la Caja de Previsión de la Defensa Nacional (CAPREDENA), cuya normativa orgánica se encuentra en el DFL N° 31, de 1953, complementada a su vez por diversos cuerpos legales, entre ellos la ley N° 18.458 y el DFL N° 1, de 1997. Esta entidad tiene sus raíces en la Caja Nacional de Ahorros, que en 1879, a raíz de la Guerra del Pacífico, crea la “Sociedad de viudas i huérfanos de los mártires de la Patria”, para posteriormente, en 1915, establecer la Caja de Retiro y Montepío para el Personal del Ejército y de la Armada, constituyéndose en una sección de la Caja Nacional de Ahorros (Cifuentes Lillo, y otros, 2013 pág. 515). Si bien su regulación, en cuanto Caja de Previsión, sólo se realizaría en 1953, con el texto legal todavía vigente, se trata de una de las iniciativas de seguridad social más tempranas de Chile. Dado que la primitiva Caja de Retiro se enfocaba netamente en el otorgamiento de pensiones y el desarrollo de la seguridad social chilena por ese entonces tendía a la concentración de prestaciones en los organismos previsionales, el DFL N° 31, al crear CAPREDENA le otorga un campo de acción considerablemente más amplio, abarcando los equivalentes al sistema de pensiones (vejez, muerte, sobrevivencia); salud, tanto común como laboral; cesantía (retiro); prestaciones familiares; y otras formas varias de asistencia social. La amplitud del objeto de esta Caja es tal que sus objetivos, contenidos en el artículo N° 1 de su norma orgánica, pueden condensarse en la entrega de las prestaciones y servicios que ordenen las leyes. En cuanto a su estructura, CAPREDENA es una institución autónoma, con personalidad jurídica, supervigilada por el Ministerio de Defensa, siendo administrada por un Vicepresidente ejecutivo y un Consejo, conformado a su vez por el Ministro de Defensa, los Comandantes en Jefe de cada rama, el Vicepresidente ejecutivo de la institución, los jefes de los servicios de bienestar de cada rama, tres oficiales en retiro y tres suboficiales en retiro, en ambos casos elegidos por el presidente de la república, uno por cada institución. A ellos hay que agregar, sólo con derecho a voz, al Gerente General y al fiscal de la Caja. A pesar de contar con una estructura similar a la de las Cajas de Previsión, CAPREDENA no cuenta con la administración exclusiva de los diversos regímenes que componen la seguridad social del personal de las FF.AA., sino que comparte tal facultad con los respectivos cuerpos armados, quienes administran para sus propios miembros parte de las prestaciones, particularmente la concesión de la pensiones por retiro y montepíos, cuyo encargado es la respectiva subsecretaría; el otorgamiento de prestaciones de salud, en los casos que el afiliado opte por utilizar el sistema de salud de la institución de su procedencia; y la concesión y pago de la asignación y gastos funerarios del personal fallecido en actos de servicio. De esta forma, la administración de la seguridad social en las FF.AA. se asemeja a un empleador que cuenta con todas las posibilidades de delegación administrativa de la seguridad social regular, particularmente en el sector de la salud profesional, a través de administración delegada, y de prestaciones sociales varias, con los servicios de bienestar. A lo cual debe añadirse que, como parte del Estado que son, la Contraloría General de la República cumple un rol fiscalizador. En el caso de las fuerza de orden, la administración de su sistema previsional se encuentra entregada a DIPRECA, entidad derivada de la fusión de la Caja de Asistencia, Previsión y Bienestar Social de las Policías de Chile con la Sección Carabineros de la Caja de Retiro del Ejército y la Armada, creándose en esta forma la Caja de Previsión de los Carabineros de Chile. En principio, sólo cubría al Cuerpo de Carabineros y a sus propios empleados, pero posteriormente incorporó a los Servicios de Investigaciones e Identificación y el Personal de Prisiones, y finalmente en el año 1944, en virtud de la Ley Nº7.996 lo hicieron los empleados de la Mutualidad de Carabineros. DIPRECA es una entidad con personalidad jurídica dependiente del Ministerio del Interior, vinculado a través de la Subsecretaría del Interior, siendo dirigida por un Oficial General, en servicio activo o en retiro, designado por el Ministro del Interior. 2.2. Cobertura Consecuentemente con el sistema integral de seguridad social que representa, CAPREDENA y DIPRECA administran regímenes que cubren las principales contingencias: vejez, invalidez, muerte, salud. Si bien esta cobertura goza de ciertas particularidades, principalmente su foco en la actividad profesional que concentra su cobertura, esto es, la actividad militar. Por tanto, las prestaciones tienen diferencias importantes respecto a sus equivalentes en el sistema regular del DL 3.500. Así, las pensiones por vejez corresponden 6 más bien a pensiones por retiro, no necesariamente asociadas a una edad determinada, si bien la regulación de la carrera militar impone una cantidad mínima de tiempo antes de poder acceder a la misma. Por su parte, las pensiones por invalidez y, en menor medida, por muerte, se encuentran asociadas a la ocurrencia de una contingencia profesional, siendo equivalentes a las pensiones por invalidez y muerte no del DL 3.500, sino de la ley N°16.744. Extrañamente el sistema también contempla prestaciones que se asocian normalmente al riesgo del desempleo, es decir, indemnizaciones por desahucio, si bien se encuentran vinculadas al cumplimiento de requisitos para pensión por retiro o a la muerte. No obstante, en algunos casos las prestaciones se encuentran restringidas parcialmente, excluyendo a algunos de sus afiliados, como es el caso de los gendarmes, en relación a los desahucios. La determinación de la cobertura personal, en tanto, es considerablemente más compleja, atendida la multiplicidad de la normativa existente. En el caso de las fuerzas armadas, ello incluye tanto su estatuto como la ley orgánica de la Caja en sí, junto a numerosas normas complementarias, muchas de las cuales presentan derogaciones tácitas y se han mantenido sólo de manera fragmentaria. En buena medida, la regulación de CAPREDENA es un reflejo de los vicios de la técnica legislativa de mediados del siglo pasado. Conforme al artículo N° 4 de la ley orgánica de CAPREDENA, los imponentes de esta Caja de Previsión son:

 a) El personal de Oficiales, empleados militares, navales y de aviación, tropa y gente de mar; empleados civiles de planta del Ejército, Armada y Fuerza Aérea y del Ministerio de Defensa Nacional

 b) Los empleados de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional

c) Los profesores civiles de las Fuerzas Armadas que hubieren optado por este régimen de previsión de acuerdo con las leyes vigentes

d) Las personas que gocen de retiro o montepío a cargo de la Caja

e) Las demás personas que por leyes especiales estén o sean incorporadas a su régimen, tales como Fabricas y Maestranzas del Ejercito (FAMAE), la Dirección de Aeronáutica Civil (DGAC), la Dirección General de Deportes y Recreación (DIGEDER), los Astilleros y Maestranzas de la ARMADA (ASMAR), la Empresa Nacional de Aeronáutica (ENAER), etc. No obstante, conforme al estatuto de las fuerzas armadas, su régimen de seguridad social se aplica: a) Al personal de planta de las Fuerzas Armadas b) Al personal de reserva llamado al servicio activo, en tanto mantenga la calidad de tal. c) A los alumnos de las Escuelas, en tanto mantengan la calidad de tales. 7 Esta diferencia queda explicada por la aplicación de los derechos en curso de adquisición en materia de seguridad social, el cual permite que quienes tuvieran en aplicación un marco normativo determinado lo mantuvieran, aplicándose los cambios de régimen solamente a los recién incorporados al mismo. Ello fue expresamente regulado por el artículo N° 3 de la ley 18.458, de 11 de Noviembre de 1985, a partir de la cual se restringe la afiliación de CAPREDENA, reduciéndose a la reconocida en el estatuto de las fuerzas armadas. Sin embargo, quienes ya se encontraban afectos al mismo mantenían su aplicación. En tanto, conforme a la regulación de su régimen de salud, la cobertura personal incluye: a) El personal de planta de las Fuerzas Armadas; b) El personal de reserva llamado al servicio activo; c) El personal dependiente de las Fuerzas Armadas que en virtud de leyes especiales se encuentre acogido al régimen previsional y de seguridad social que establece la ley N°18.948; d) Los causantes de asignación familiar del personal señalado en las letras anteriores, aun cuando no perciban dicho beneficio. Adicionalmente, para atención médica de cargo fiscal incluye a: a) Los alumnos de las escuelas institucionales de las Fuerzas Armadas, en tanto mantengan la calidad de tales; b) El contingente del Servicio Militar Obligatorio c) El personal de las Subsecretarías de Guerra, Marina y Aviación y al de otros organismos que en virtud de leyes especiales se encuentren afectos al régimen previsional y de seguridad social establecido en la ley N° 18.948, y a sus causantes de asignación familiar. d) Los demás imponentes de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional y sus montepiados, de forma voluntaria. En consecuencia, en términos generales, la cobertura de este sistema excepcional tiende a coincidir con la adscripción como personal de las fuerzas armadas (ejército, marina, aviación), tanto activos como pasivos; pero también incluye a numerosos elementos asociados a través de leyes especiales, gran parte de las cuales debieron quedar sin efecto producto de la creación del sistema de pensiones por capitalización individual. El caso de DIPRECA es similar. La ley orgánica de Carabineros incluye como afiliados tanto a los Carabineros en sí como a los alumnos de sus escuelas matrices. Sin embargo, la ley orgánica de la Caja de Previsión incorpora tanto a Carabineros como a la Policía de Investigaciones, personal de la mutualidad de carabineros, del servicio de prisiones y del registro civil2 . Nuevamente, la ley N° 18.458, en 1985, restringió el acceso a la Caja a las 2 El caso en cuestión es un claro ejemplo de los problemas derivados de las derogaciones tácitas de normas y ha promovido en la actualidad una serie de juicios entre las Cajas de Previsión del sector de Defensa y Orden 8 categorías contempladas en la nueva normativa orgánica, sin embargo, en leyes posteriores como la N° 19.195, se incorporó al personal de las Plantas de Oficiales y Vigilantes Penitenciarios de Gendarmería de Chile, así como a los integrantes de las Plantas de Profesionales, Directivos, Administrativos, Técnicos y Auxiliares que sean destinados en forma permanente a prestar servicios dentro de una Unidad Penal. 2.3. Financiamiento El financiamiento de la seguridad social, en cualquiera de sus formas, puede provenir de pagos realizados por los afiliados mismos (cotizaciones), sus empleadores (aportes) o el fisco, actuando en su calidad de Estado, lo que permite clasificarlos como uni, bi o tripartitos. El caso de los regímenes excepcionales corresponde a un esquema de financiamiento tripartito, donde conviven cotizaciones realizadas por los sujetos cubiertos, junto con pagos realizados por su empleador y aportes fiscales directos. Sin embargo, a diferencia de otros regímenes financiados tripartitamente, como por ejemplo el Seguro de Cesantía, son los aportes fiscales el elemento económico predominante. Con todo, si bien las cotizaciones de los afiliados suponen una proporción menor del mismo, en torno al 10%, (Dirección de Presupuestos, 2012), las peculiaridades que rodean su aplicación merecen detenerse en un examen de las mismas. En el régimen general de seguridad social los parámetros que determinan la cotización corresponden a un porcentaje del ingreso imponible, definido este último como todo aquel a que la ley no dé el carácter de no imponible. Dado que la imponibilidad del ingreso está generalmente asociada a su tributabilidad, los conceptos de ingresos no imponibles se encuentran restringidos, siendo los más frecuentes las asignaciones de movilización y colación, delimitándose conceptualmente como devoluciones de gastos incurridos a causa del trabajo. Adicionalmente a su restricción conceptual, la autoridad tributaria aplica criterios de razonabilidad para delimitar la extensión del monto de tales asignaciones, lo cual permite excluir a cualquier pago que aparezca como desproporcionado respecto del concepto por el cual fue invocado, manteniendo su carácter de imponible y tributable. En el caso del trabajo en el sector público en general, al tratarse de empleos cuyas condiciones se establecen y modifican por vía legal, la presencia de elementos remuneratorios no imponibles es alta, sin que haya una correlación conceptual con la devolución de gastos realizados por causa del trabajo. En el caso de las FF.AA. y FF.O., donde el régimen previsional mantiene una estructura de financiamiento basado en el reparto, en principio ello no debería implicar una dificultad económica, toda vez que las prestaciones, como veremos, se calculan como una fracción de la remuneración imponible. con los funcionarios de instituciones que alguna vez estuvieron relacionadas a ellas. En rigor la afiliación de tales funcionarios era posible de mantener, si la ya la tenían, hasta la aparición de las nuevas leyes orgánicas que redefinieron la cobertura personal de tales entidades previsionales. 9 Así, si las remuneraciones imponibles son bajas, las cotizaciones y posteriormente las prestaciones también debiesen serlo. Sin embargo, los diferentes elementos que conforman la remuneración de un uniformado tienen un comportamiento dual dependiente de alcanzar la calificación para acceder a la pensión: mientras no lo logre parte importante de los ingresos son no imponibles, con lo cual el nivel de cotizaciones en relación a los ingresos es bajo; pero una vez calificado para acceder a la pensión esos montos se vuelven imponibles, lo que aumenta el valor de las prestaciones, convirtiéndose en un incentivo a la permanencia en la respectiva institución.

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