TELECOMUNICACIONES OCDE

El desempeño insatisfactorio de la industria de telecomunicaciones en México es consecuencia de la inflexible conducta del operador incumbente de telefonía fija y móvil con considerable poder de mercado, así como de un sistema jurídico disfuncional que promueve una industria ineficiente, que no es atractiva para la formación de alianzas internacionales y, por lo mismo, resulta dañina para el potencial económico del país. Se procede luego a exponer una serie de posibles soluciones, tales como otorgar a la autoridad reguladora de las telecomunicaciones facultades efectivas para crear condiciones de competencia, mayor transparencia en el proceso regulador y una distribución de obligaciones más clara entre la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la autoridad reguladora.

Aunque el mercado de las telecomunicaciones en México se abrió a la competencia hace aproximadamente 15 años, conserva muchos de los rasgos de un mercado que se encuentra en sus primeras etapas de liberalización en cuanto a la concentración de mercado, así como al comportamiento y los resultados observables del incumbente.

En la actualidad, los mercados de telefonía fija, telefonía móvil y banda ancha se caracterizan por su bajo grado de competencia y una alta concentración de mercado. Se estima que el 80% del mercado de telefonía fija sigue en manos de Telmex, sin que los nuevos entrantes dispongan de ningún medio alternativo de acceso al mercado. Asimismo, Telcel controla aproximadamente el 70% del mercado de telefonía móvil, muy por encima de sus mayores competidores (tanto Telmex1 como Telcel pertenecen a la misma compañía: América Móvil; la adquisición total de Telmex por parte de América Móvil está pendiente de aprobación por la autoridad reguladora). Los precios de los servicios de telecomunicaciones son altos, muy superiores a las tarifas de servicios equivalentes en casi todos los demás países de la ocde, y no se basan en los costos. La capacitación de los consumidores para ejercer presión sobre los distintos competidores, y beneficiarse de la competencia es insuficiente, y no se le ha prestado la debida atención. Las tasas de penetración de las líneas fijas, la telefonía móvil y la banda ancha en México se cuentan entre las más bajas de la ocde, y prevalecen marcadas diferencias de penetración entre las distintas regiones del país. Los niveles de inversión y modernización también han sido menores que en otros países de la organización.

Como se señaló al principio de este informe, el desempeño insatisfactorio de los mercados de las telecomunicaciones en México ha tenido un importante impacto negativo en la economía del país y se ha traducido en una pérdida de bienestar para sus ciudadanos.

Este desempeño se debe en parte a las constantes prácticas monopólicas del incumbente de telefonía fija y móvil, prácticas que no puede controlar un sistema jurídico disfuncional que de facto ha reemplazado en gran medida el derecho y la obligación del Estado de implementar la política económica y la regulación de los mercados. El hecho de que históricamente la política y la regulación de las telecomunicaciones hayan sido en general muy débiles en México ha exacerbado la incapacidad de desarrollar un mercado dinámico y competitivo en este sector.

México carece de muchos de los instrumentos reguladores con que cuentan casi todos los demás países de la ocde (por ejemplo regulación ex ante de acceso, incluida la desagregación del bucle local; regulación asimétrica de empresas dominantes; requisitos de interconexión orientados a los costos; ofertas de referencia de interconexión, y separación funcional obligatoria). Los resultados insatisfactorios en la evaluación del cumplimento de las obligaciones de las empresas, la incertidumbre y las largas demoras en la toma de decisiones regulatorias son comunes. Las sanciones son insuficientes para desalentar las ya habituales prácticas anticompetitivas y predatorias y, en consecuencia, parecería que las empresas dominantes hacen caso omiso de importantes decisiones tomadas por la autoridad reguladora. Otros participantes del mercado manifiestan frustración y pérdida de confianza en la regulación vigente que alienta la competencia. Esto ha trascendido hasta el grado de fomentar la percepción de algunas empresas internacionales de que es “demasiado complicado” competir en el mercado mexicano de telecomunicaciones.

Tras la salida de varias empresas extranjeras, la española Telefónica y Nextel son las únicas que en la actualidad participan directamente en el mercado mexicano.

Algunas empresas extranjeras podrían tener suficientes recursos, pericia y tecnología para atender las necesidades de comunicación de México. La percepción de que las políticas y la regulación son ineficientes desalentaría su participación, socavaría las cualidades y el potencial económico del país y, sobre todo, malograría gravemente sus aspiraciones de desarrollar la banda ancha de alta velocidad y una economía digital.

En ocasiones se expresa la opinión de que, en vez de ejercer una política de regulación más estricta, como la regulación ex ante, incluida la desagregación del bucle local, sería menos intervencionista dedicar el esfuerzo de regulación a facilitar el desarrollo de redes alternativas. Sin embargo, no es cuestión de elegir entre uno y otro mecanismo, sino que se deben aplicar ambos, además de mecanismos adicionales. Es decir, se necesita una sólida regulación ex ante basada en una regulación asimétrica, así como el desarrollo de redes alternativas, como redes de acceso que utilicen el bucle local inalámbrico para banda ancha, acceso de fibra óptica de nueva generación y redes backhaul.

Además, como los principales operadores han podido frustrar las decisiones de regulación mediante recursos judiciales, quizá se necesiten otros enfoques. Es preciso contar con una amenaza factible que se pueda aplicar realmente como último recurso si se sigue impidiendo la aplicación de las decisiones de la autoridad reguladora. La revocación de una concesión está sin duda al alcance de la autoridad si los concesionarios no cumplen con sus obligaciones; no obstante, una medida más realista sería exigir una separación funcional o incluso estructural. En el caso particular de algunos países de la ocde (como el Reino Unido), la amenaza de separación estructural se tradujo en una separación funcional voluntaria y en “compromisos” de la compañía British Telecom de mejorar la provisión de insumos “equivalentes” a todos los participantes del mercado. Otros países miembros de la ocde, como Australia y Nueva Zelanda (y también algunos que no lo son, como Singapur), han incluido la separación estructural como componente central del marco regulador de sus redes de próxima generación.

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