Análisis jurisprudencial acerca de los contratos administrativos

ANÁLISIS JURISPRUDENCIAL ACERCA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

La teoría del contrato administrativo en Venezuela está inspirada en el Derecho francés, sin embargo, no existe un criterio uniforme en cuanto a su definición, ya que como veremos más adelante ha tenido criterios contradictorios tanto doctrinarios como jurisprudenciales.

Los contratos administrativos en Venezuela no se encuentran desarrollados en una Ley que los regule, se han desarrollado a través de criterios jurisprudenciales y doctrinarios pero la mayoría ha aceptado la existencia de los contratos administrativos para diferenciarlos de los contratos de derecho privado.

Así encontramos que la Administración Pública sostiene la tesis que existen dos tipos de contratos, de acuerdo al criterio amplio, existen los celebrados para satisfacer el interés general –contratos administrativos– y los que sólo van dirigidos a los sujetos del contrato–contrato privado– o el criterio restringido que establecen que nos encontraremos con un contrato administrativo cuando su finalidad este dirigido a satisfacer un servicio público y con un contrato privado cuando no persiga dicha finalidad.

Jurisdicciones

Según el tipo de contrato celebrado la Administración Pública se encontrará sometida a dos jurisdicciones:

A la jurisdicción contencioso administrativo para los contratos administrativos o a la jurisdicción ordinaria si ha celebrado un contrato de derecho privado.

Este criterio y dualidad de jurisdicción es tomada de la historia del nacimiento del derecho administrativo francés donde se separó la Administración Pública de la justicia ordinaria, sólo por motivos políticos ya que los revolucionarios franceses no confiaban en los jueces civiles, por lo tanto, si la Administración se excluía de la justicia ordinaria debía también excluirse del derecho común. De esa manera, si la Administración quedaba excluida del derecho común y de los jueces civiles para ser sometidos al derecho administrativo los contratos celebrados por la Administración quedaban sometidos a la jurisdicción administrativa. Esta tesis fue recogida por primera vez por la jurisprudencia de la Corte Federal y de Casación en fecha 5 de diciembre de 1944, la cual afirmó que los contratos administrativos son aquellos cuyo objeto es el interés general del funcionamiento regular del servicio público.

Ahora bien, se llegó a considerar que existía contrato administrativo cuando estaban presentes cláusulas exorbitantes, pero fue luego abandonada ya que las cláusulas exorbitantes, pueden no estar escritas en el contrato y la Administración puede invocarlas y ejecutarlas, por lo que dichas cláusulas son una consecuencia natural del objeto del contrato que responden a los poderes propios de la Administración como gestora del interés general. Las cláusulas exorbitantes no son pues verdaderas cláusulas contractuales.

Podemos decir entonces que lo que realmente establece cuando estamos en presencia de un contrato administrativo es cuando el contrato este vinculado a un servicio público o al interés general.

Ahora bien, la doctrina ha señalado ciertas características que definen el contrato administrativo como aquel contrato celebrado con la Administración Pública, cuyo objeto es la prestación directa de un servicio público que incluye cláusulas exorbitantes que exceden de las facultades de contratación de los particulares.

Así, según sentencia Nº 00187 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 05 de Febrero de 2002, define y caracteriza los contratos administrativos de la siguiente manera:

“... son verdaderos contratos administrativos, toda vez que los mismos poseen las tres características básicas de todo contrato administrativo, a saber:

1.- Una de las partes es un ente público,

2.- el contrato tiene una finalidad de utilidad pública o la prestación de un servicio público, y

3.- Como consecuencia de lo anterior, se entiende la presencia de ciertas prerrogativas de la Administración en dichos contratos, consideradas como exorbitantes, aun cuando no se encuentren expresamente plasmadas tales características en el texto del mismo”.

De los elementos que caracterizan el contrato administrativo se presenta un problema con el objeto del contrato que es que el contrato debe ser relacionado con el servicio público, en virtud de que no existe en nuestro ordenamiento jurídico un concepto determinado de servicio público, lo que dificulta identificar con exactitud cuándo nos encontramos ante un contrato administrativo.

La jurisprudencia venezolana ha señalado que el servicio público es sinónimo de interés general, por lo tanto, estaremos frente a un contrato administrativo cuando sean celebrados para la consecución de un interés general. Así lo estableció la Sala Político-Administrativa en sentencia de fecha 19 de junio de 2002, caso Flavio Azael señalando que «...un servicio será público, cuando la actividad administrativa busque el desarrollo de una tarea destinada a satisfacer un interés colectivo...».

Ahora bien, si partimos de la tesis de que el servicio público es aquel prestado por el Estado y es sinónimo de interés general, todo contrato celebrado con la Administración Pública podría considerarse contrato administrativo, lo que creemos no sería lo más adecuado.

En Venezuela la jurisprudencia se ha pronunciado en ambos sentidos, en donde podemos resaltar las siguientes sentencias: la Sala Político-Administrativa en sentencia de fecha 3 de agosto de 2000, caso PROVENEXPORT estableció:

«(...) cuando la Administración Pública, obrando como tal, celebra con otra persona, pública o privada, física o jurídica, un contrato que tiene por objeto una prestación de utilidad pública, nos encontramos frente a un contrato administrativo, y tal interés general puede ser de la Nación o Estado, o de las Municipalidades. La noción de servicio público, en sentido amplio, ha sido criterio de esta Sala en términos tales que, al tener el contrato por objeto la prestación de un servicio de utilidad pública, es y debe ser así admitirse su naturaleza eminentemente administrativa, y, de ese modo, el objeto vinculado al interés general se constituye como el elemento propio y necesario de la definición en cuestión. (...)».

Asimismo, podemos señalar la sentencia de la misma Sala de fecha 11 de agosto de 2005, caso: Jardín Vivero Los Bucares C.A. que indicó que:

«(...) la presencia de expresas cláusulas exorbitantes en un contrato celebrado por la Administración Pública no hace más que revelar la noción de interés general o colectivo que el servicio público tiene (...)».

En cuanto a la posición de considerar que el elemento del contrato administrativo –servicio público– debe ser interpretado de manera restringida, ya que si lo acogemos en sentido amplio caeríamos en la posición de que todo contrato celebrado con la Administración Pública sería un contrato administrativo, debemos señalar la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 9 de diciembre de 1983, caso Elisa González, que se pronunció al respecto en los términos siguientes:

«(...) Además de adoptarse un criterio amplio de la noción de servicio público, la casi totalidad de los contratos que celebren los entes territoriales caerían bajo la competencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, lo que no pudo ser la intención del legislador pues, precisamente, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia quiso reducir el ámbito de competencias de la Sala Político-Administrativa en ese campo, al variar la redacción de la derogada Ley de la Corte Federal que le confería competencia –numeral 28 del artículo 7– para conocer de los mismos asuntos a los cuales se refiere la ley vigente, pero con respecto a todo tipo de contratos celebrados por la República.

Al arribar entonces a una concepción amplia del servicio público, como fundamentadora de la noción de contrato administrativo, se llegaría entonces a la misma solución de la Ley Orgánica de la Corte Federal del 2 de agosto de 1953, situación que –interpreta esta Corte– se quiso reducir a una categoría bien restringida de contratos».

De las sentencias parcialmente transcritas se evidencia que no existe un criterio claro, constante y reiterado de lo que se debe entender por servicio público para considerar a un contrato como administrativo. Los Tribunales han tomado ambos criterios tanto el criterio amplio como el restringido, sin embargo, consideramos que la jurisprudencia se inclina más por el criterio amplio para identificar a los contratos administrativos, lo cual a nuestro modo de ver no es el más acertado o adecuado en virtud de que cualquier contrato celebrado con la Administración sería un contrato administrativo ya que la Administración actúa para proteger el interés general.

En efecto, tendríamos que considerar que el arrendamiento de los puestos fijos de un estacionamiento del Estado sería un contrato administrativo, ya que el fin del estacionamiento le interesa a la colectividad, sin embargo, si nos centramos en la verdadera finalidad del contrato nos podemos dar cuenta que su objeto realmente no afecta a la colectividad, simplemente interesa a las partes del contrato y por ende, debe regirse por el derecho común.

Reflexiones finales

El contrato administrativo en Venezuela no se encuentra definido por el ordenamiento jurídico, es la doctrina y la jurisprudencia que se han encargado de encontrar una verdadera definición al respecto cuya influencia

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