Consulat Previa

Consulta Previa: Diagnóstico en minería e hidrocarburos y propuestas para su perfeccionamiento

Contexto actual

Luego de dos años gobierno del Presidente Ollanta Humala, su política de gobierno sobre los Pueblos Indígenas ha pasado de expectante a ser muy preocupante. La expectativas puestas en los grandes cambios planteados por la “Gran transformación” fueron desestimadas por la famosa “Hoja de Ruta”, que definido al gobierno con una política económica de libre mercado, donde las industrias extractivas son la principal actividad económica del país, y los mecanismos de defensa de derechos de las poblaciones y pueblos son “trabas para las inversiones”, y donde los programas sociales se proponen en las denominadas “mesas de desarrollo” como alternativas de desarrollo para las comunidades que aceptan la actividad minera y de hidrocarburos.

“El descontento de los PPII del país, se constata en la situación de sus derechos que sigue igual que antes, y en algunos casos peor, y se evidencia en los niveles de conflictividad que vive nuestro país, según el Reporte de Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo, que en junio de 2013 indica que son 223 conflictos sociales, siendo las regiones con mayor índice de conflictividad las que tienen mayor número de concesiones y actividades extractivas, ya sea minería, petróleo, gas u otro megaproyecto en territorios de pueblos originarios e indígenas” .

Y es que hay interés especial de las empresas y el Estado en las tierras de propiedad de las Comunidades Campesinas y Nativas, puesto que a junio del 2013 se han otorgado derechos de concesiones para actividad minera en el 50.12% de los territorios de propiedad comunal.

Esta perspectiva, mantiene la idea de la supuesta prioridad del ”interés nacional”, donde hacer respetar los derechos de las poblaciones y pueblos indígenas de manera pacífica, hace que se ganen calificativos como de antimineros, antisistemas, y se reaccione desde el Estado a través de la criminalización de la protesta y acciones represivas, por las movilizaciones y diversas acciones que efectúan, ante la falta de mecanismos de participación ciudadana y de consulta previa que permitan dar a conocer sus principales preocupaciones y demandas a la opinión pública y las diversas instancias competentes del Gobierno.

Pese a que la consulta y la participación son derechos que mediante mecanismos adecuados podrían evitar que los conflictos se agudicen, y pueden ayudar a canalizarlos, no ha existido la voluntad política para aplicarlos, modificando la Ley de Consulta Previa y su Reglamento que no cumplen con los estándares establecidos en el Convenio 169.

Asimismo, el Estado ha demostrado poca transparencia y efectividad para la implementación de la consulta. De hecho, las comunidades campesinas y nativas como las organizaciones representativas y la ciudadanía en general han sido testigo de la discrecionalidad con que se han vertido opiniones sobre el proceso de consulta por parte del Estado , al no existir hasta hoy una base de datos que determine que organizaciones de pueblos indígenas son sujetos de consulta, al adelantar que a las comunidades campesinas de la sierra no se les aplica dicho derecho, al realizar cambios a la oportunidad del mismo, al determinar diferentes criterios sobre algunos aspectos procedimentales de la consulta, y por último, al obviar la incorporación de los aportes y demandas de los Pueblos Indígenas a nivel nacional.

Sujetos de Consulta y necesidad de contar con Base de datos

Sujetos de Consulta

De acuerdo al Convenio 169, el derecho a la consulta previa debe aplicarse a los pueblos ‘indígenas’ u ‘originarios’ y ‘tribales’ que son afectados por una decisión del Estado. 2). No existe una definición única de esos pueblos, sino criterios que se deben evaluar para cada situación. De manera general, el pueblo debe “autoidentificarse” como un pueblo o una comunidad distinta de la población nacional (Ej. indígena, originario, nativo, campesino, sin que importe su nombre).

Los pueblos indígenas son pueblos que (i) descienden de poblaciones que habitaban en el país antes de la conquista, colonización o delimitación de las fronteras actuales del Estado; y (ii) conservan todas o parte de sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas (Ej. lengua, autoridades, normas internas, costumbres, etc.). El Estado debe analizar si esos criterios se cumplen para cada caso.

El Estado peruano ha reconocido en comunicaciones oficiales, entre ellas las dirigidas a la OIT (especialmente en los informes anuales que esta obligado a realizar por estar suscrito al Convenio 169), como pueblos indígenas a las comunidades campesinas y las comunidades nativas, ubicadas en las regiones andina, costeña y amazónica. Estas organizaciones han mantenido elementos fundamentales de su identidad colectiva, tradiciones, vínculos históricos, formas de organización, etc., que permiten identificarlas como pueblos indígenas.

La propia Ley de Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, reconoce como sujetos de este derecho a los pueblos indígenas u originarios. Por ello uno de los aspectos más criticados por las organizaciones indígenas en las normas sobre el Derecho a la Consulta Previa ha sido la indeterminación de los sujetos de la consulta hasta la fecha, pues no se reconoce plenamente a las comunidades campesinas y nativas como pueblos indígenas. Pero no son las únicas, sino que, si hubieran otras organizaciones que reúnen los mismos criterios establecidos en el Convenio 169, pero con diversas denominaciones, siempre que se autorreconozcan como pueblos debieran ser reconocidas como tales, y se sujetos de consulta también.

Base de datos

Desde que en mayo del 2012 el Ministerio de Cultura aprobara la Directiva Nº 03-2012/MC que regula el funcionamiento de la Base de Datos Oficial de los PPII y originarios mediante Resolución Ministerial 202-2012-MC, se esperaba su pronta publicación. Un año después, no contamos aún con ella, salvo la lista de pueblos indígenas incluida dentro de la Guía Metodológica, que no la suple .

La importancia de la Base de Datos es fundamental. Si bien esta no tiene “carácter constitutivo de derechos”. el hecho es que los pueblos indígenas u originarios que no sean parte de ésta, no serán sujetos de consulta previa cuando se tenga que definir la aprobación de una medida que pueda afectar sus derechos.

La lista de pueblos indígenas, incluida en la Guía Metodológica, si bien identifica a 52 pueblos indígenas que serían sujetos de consulta, resulta insuficiente en tanto la consulta es inviable a un pueblo indígena en su conjunto, que está disperso en diversos lugares del país.

La consulta debe ser aplicada a la unidad reconocida de dicho pueblo, que como dice la Ley puede ser identificada de diversos maneras, como comunidad nativa, comunidad campesina, ronda campesina u otro, que es la forma en que se espera sean reconocidos en una Base de Datos los pueblos indígenas. De lo contrario, sería imposible su individualización a efectos del proceso, y con ello, inviable que se sepa a quiénes consultar.

Lo preocupante hasta el momento es lo señalado en la Directiva en cuestión en el punto 7.1 titulado Acciones de identificación de pueblos indígenas, acápite que ahora parece ser central para el actual gobierno al momento de definir qué pueblos son considerados indígenas y cuáles no.

El numeral 7.1.5 señala sólo dos elementos objetivos que son la lengua indígena y las tierras comunales de los pueblos indígenas, debiendo concurrir ambos para evidenciar que existe continuidad histórica desde la existencia del Estado como tal.

En ese sentido, de no concurrir ambos elementos, un pueblo indígena no podría ser parte de la Base de Datos, y por tanto no se le podría aplicar el derecho a la consulta previa. Así, tendrían que concurrir con el auto reconocimiento como pueblo indígena como criterio subjetivo, estos dos elementos objetivos. Esto restringiría amplia e indebidamente los pueblos indígenas que serían sujetos del derecho a la consulta previa, pues más allá de su denominación legal (pueden denominarse comunidades campesinas o nativas, o eventualmente rondas), en ésta época muchas ya no mantienen su lengua materna, o han sido desplazados y no tienen tierras comunales .

Asimismo, ésta restricción de elementos de identificación de los pueblos indígenas, deja de lado una serie de instituciones sociales, económicas, culturales o políticas que aún se mantienen en todo o parte del país y que evidencian la existencia de colectivos étnico culturales diferentes, por ejemplo en comunidades campesinas de la costa peruana, rondas campesinas y otros segmentos de la población, que bien se puede concluir que cumplen los requisitos para ser considerados pueblos indígenas.

A las restricciones ya mencionadas a los PPII para ser reconocidos como sujetos de consulta, se suma una cada vez más evidente posición política del gobierno por no considerar que la consulta a las comunidades campesinas es posible. Las declaraciones del Primer Ministro Juan Jiménez el 19 de abril del presente año señalaron que 14 proyectos mineros no estarán sujetos a consulta previa, sino que –por el contrario- “se pensaba buscar destrabarlos de este proceso”. Tales proyectos mineros se encuentran en mayoría en la zona Andina, lugar donde habitan las comunidades campesinas, por lo que considerarlas como PPII significaría tener que consultarles.

Pero más preocupante

...