FONDO PARA LA RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO, FOREC

Entendiendo la institucionalidad como “las reglas de juego, los acuerdos, las organizaciones, el uso de las costumbres y prácticas que las comunidades han ido sistematizando y el desarrollo de la confianza entre los actores y la gobernabilidad”1, una de las organizaciones que desde el contexto de atención y prevención de desastres fue reconocida y participe directa en el cumplimiento de estos objetivos, fue el FOREC “Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero”, a través del cual se aplicó un modelo de gestión para la “financiación y realización de las actividades necesarias para la reconstrucción económica, social y ecológica de la región del Eje Cafetero por el terremoto del 25 de enero de 1999”2. Es así, como nos planteamos algunas preguntas, de las muchas que podrían surgir sobre este modelo de gestión, y sus posibles respuestas sobre la reconstrucción del Eje Cafetero. En este ensayo, y después de abordar diferentes informes, documentos y entrevistas, describiremos el ideal de reconstrucción aplicado por el FOREC.

La zona del Eje Cafetero, llamada así por su dedicación comercial principal, conformada por los departamentos de Caldas, Risaralda, Quindío, la región nororiental del departamento de Valle del Cauca, toda la región del suroeste de Antioquia y el noroccidente del Tolima, es el mayor productor del café en Colombia, zona que enfrentó uno de los eventos desastrosos más importante de la historia reciente de nuestro país. El 25 de enero del 1999, con una magnitud de 6.3 grados en la escala de Richter3, (murieron 1,185 personas, 8,523 resultaron heridas4), se desencadena un sismo que generó no solo pérdidas materiales y humanas sino también un caos social e institucional, que impactó:

“los municipios de Armenia, Calarcá, Córdoba, La Tebaida, Circasia, Filandia, Montenegro, Pijao, Quimbaya, Salento y Buenavista en el departamento del Quindío; Pereira, Dosquebradas, Marsella y Santa Rosa de Cabal en el departamento de Risaralda; Alcalá, Argelia, Bolívar, La Victoria, Sevilla, Obando, Ulloa, Caicedonia y el corregimiento de Barragán del municipio de Tulúa, en el departamento del Valle; Cajamarca y Roncesvalles en el departamento del Tolima; y Chinchiná en el departamento de Caldas”5.

1MACHADO, Absalón. El desarrollo rural y la institucionalidad. PNUD. http://www.pnud.org.co/hechosdepaz/64/la_institucionalidad.pdf. p. 17.

2Presidencia de La República. Decreto 197 de 1999. Colombia.

3Formulario consulta general. Servicio Geológico Nacional. http://bdrsnc.ingeominas.gov.co/paginas1/catalogo/respuesta.php.

4GUTIERREZ Roberto. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES. EL FONDO PARA LA RECOSNTRUCCIÓN Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO (FOREC). Noviembre 2001. p 1.

5ttps://www.dnp.gov.co/Portals/0/archivos/documentos/GCRP/PND/Pastrana2_Reconstruccion_Eje_Cafetero.pdf

El 26 de enero de 1999 mediante decreto 182 se establece la “situación de desastre de carácter nacional”, y en consecuencia, el 29 de enero del 1999, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en la región del Eje Cafetero (Decreto 196), para lo cual, dentro de las decisiones que se tomaron para enfrentar la situación de desastre, se instauró la creación del FOREC, a través del Decreto 197 del 30 de enero de 1999, bajo los siguientes principios: “integralidad del desarrollo, participación comunitaria, transparencia, eficiencia, sostenibilidad y descentralización, con líneas estratégicas de intervención como: vivienda y restitución de los equipamientos públicos, fortalecimiento del tejido social, reactivación de la economía, recuperación ambiental y políticas públicas”6. Es así como, al establecer este organismo de atención ante la ocurrencia de este desastre en particular, el gobierno nacional configuró una entidad especial que actuara bajo condiciones que le permitirían reaccionar de manera inmediata, utilizando los recursos disponibles tanto en lo público como lo privado, y de igual forma en la aplicación de estos recursos.

Una de las principales preguntas que cualquiera puede hacerse ante el despliegue de recursos y la grave afectación regional y nacional, y al implementar el gobierno nacional una institucionalidad de aspecto innovador, es si este esquema efectivamente funcionó, y cuáles fueron sus mayores falencias durante su actuación. No se pretende desestimar el importante trabajo realizado, ni idealizar el modelo implementado, sólo hacer una reflexión sobre lo que es seguramente una de los mejores laboratorios con el que cuenta el país para la toma de decisiones futuras.

La implementación de una nueva institucionalidad conlleva a pensar, por qué no se fortaleció lo que ya existía, es decir el Sistema Nacional para la Atención y Prevención de Desastres (SNAPD), a lo cual Nestor Botero, que hizo parte de la Unidad de Gestión de Proyectos del Forec, plantea que todo debe “enmarcarse dentro de lo que existía en ese momento”7, y en ese espacio temporal, el SNAPD era una sistema muy frágil y tenía un presupuesto muy pobre que no le permitiría actuar ante un desastre de esas dimensiones, como también se menciona en el decreto 197 del 30 de enero del 1999.

En la estructuración del Forec se observa, una tendencia marcadamente social, es decir, el principal objetivo no correspondía a la reconstrucción de la infraestructura física, como normalmente se enfoca, sino a una reconstrucción desde el individuo, individuo que hace parte de una comunidad. Todo lo demás, la infraestructura física, la económica y la gobernabilidad sólo son parte de este fin último.

6GONZÁLEZ, Jorge Iván. El Forec como “modelo” de intervención del Estado. Universidad Nacional de Colombia. Armenia, Quindío. Diciembre 2003. p. 40.

7Entrevista a Nestor Botero de la Unidad de gestión de Proyectos del Forec, María Lepesqueur que trabajó en la parte social del proyecto de reconstrucción con el Forec, Eutimio Ortegon quien lideró el área de educación en el Forec y Pablo Felipe Estrada, ingeniero que se vio impactado directamente por el terremoto, realizada por los autores, el 10 de abril del 2013.

El FOREC al considerar como fin último la “dimensión social como punto de partida y de llegada en la reconstrucción”8, tuvieron como premisa que, al buscar la solución a problemas de infraestructura, del sector económico y ambiental, en última instancia lo que buscaba era la reconstrucción social, y el libro el Forec como “modelo” de intervención del Estado, de la UNAL, se plantea el desarrollo de este principio a través de tres líneas de acción, lo público, lo estatal y lo privado.

Lo público, que corresponde a esa elección que tomo considerando a las personas que están a mi alrededor, que las tengo en cuenta como parte del beneficio de la decisión, aparece como “el sentido de la prevención, la determinación de los precios de la tierra y la participación comunitaria.”9 mostrando la prevención como algo que, si no se universaliza no se puede objetivizar y desarrollar, es así, como en la medida que se informe y eduque, se tiene conciencia de la existencia del riego y la vulnerabilidad, haciendo a los individuos partícipes de lo público, es decir, de lo colectivo.

Lo estatal se refiere a las “formas de regulación y de apropiación de los bienes mediados por la elección colectiva”10.

Dentro de los procesos de regulación más importantes y de mayor interés está lo concerniente al manejo de los recursos financieros. El FOREC debía responder a los entes de control y a los prestamistas internacionales a través de sus propias regulaciones, lo que llevó a que las normas de la banca multilateral primaran sobre las normas nacionales establecidas para el FOREC, generando en algunos casos “inconvenientes en la ejecución por la banca multilateral, por la dificultad en la contratación…a pesar de que fue un sistema especial de contratación” 11.

El hecho de que el FOREC se rigiera por el derecho privado, pero que a su vez hiciera parte del estado y ejecutara recursos de la banca multilateral, hacía complicada y ambigua su regulación, que se realizó a través de los entes de control del estado, es decir la Contraloría General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, así como la misma banca multilateral.

8Monitoreo social al programa de reconstrucción del eje cafetero, impacto y efectos del programa de reconstrucción a dos años de la tragedia. CONVENIO FOREC – RED DE UNIVERSIDADES. Colombia, ENERO 1999 – ENERO 2011. p 14.

9GONZÁLEZ, Jorge Iván. El Forec como “modelo” de intervención del Estado. Universidad Nacional de Colombia. Armenia, Quindío. Diciembre 2003. p. 17.

10Ibíd., p.37

11 Entrevista a Nestor Botero de la Unidad de gestión de Proyectos del Forec, María Lepesqueur que trabajó en la parte social del proyecto de reconstrucción con el Forec, Eutimio Ortegon quien lideró el área de educación en el Forec y Pablo Felipe Estrada, ingeniero que se vio impactado directamente por el terremoto, realizada

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