La Construcción Del Derecho A La Educación Y La Institucionalidad Educativa En Chile

La Construcción del Derecho a la Educación y la Institucionalidad Educativa en Chile

- Jorge Inzunza –

I.- La Instalación del Estado Nacional chileno: La Primera República (1810-1833)

La génesis de la República chilena contó entre sus elementos constitutivos la progresiva apertura de escuelas. Podemos afirmar que esta etapa tuvo una débil estructuración institucional, si bien existía la convicción acerca de la necesidad de educar fundamentalmente a las clases dirigentes masculinas. La multiplicación de escuelas obedeció a un doble movimiento: el impulso de los particulares, algunas congregaciones, conventos y municipios; y por otro complementariamente, la responsabilización del Estado en aquellas zonas geográficas donde no existiese oferta privada. Se confió en “los del lugar” para que desarrollaran sus escuelas, si bien, a través del Instituto Nacional (como única institución que logró constituirse realmente como un organismo con cierta responsabilidad) comenzó a edificarse una mirada unificada de las escuelas, a través de la validación de los exámenes de las entidades educativas privadas. A fines de este período comienzan a vislumbrarse desde el Estado algunas funciones nuevas como las de visitación de escuelas y la promoción de mejoras.

II.- El Estado Docente:

A.- La Segunda República (1833-1871)

Durante esta etapa la institucionalidad educativa avanza en la concreción de dos leyes -Ley orgánica de 1837 y Ley General de Instrucción Primaria de 1860-, con ello el rol del Estado comienza a perfilarse hacia una nueva definición, incluyendo acciones relacionadas con la inspección de las escuelas, promoción y fomento educativo, protección económica de preceptores y alumnos, y conocimiento de otros sistemas escolares. La creación del Ministerio de Justicia, Culto e Instrucción abre un camino hacia la burocratización necesaria del ordenamiento de un sistema educativo. La responsabilidad estatal comienza a identificarse con la apertura de establecimientos públicos y de Escuelas Normales de Preceptores, además de vigilar la evolución del sistema a través de la Superintendencia en el caso de la ciudad de Santiago; y las Juntas Provinciales para el resto del país. El periodo culmina con el aumento de los compromisos económicos del Estado con la educación, concretado en el principio de gratuidad afirmado desde 1860. Claramente se comenzaba a amplificar una separación desde estos primeros esbozos del sistema educativo entre la capital y las provincias, como también entre lo urbano y lo rural, y las clases acomodadas y las obreras. Esta división, fundamentalmente basada en las clases sociales, constituyó desde el principio una de las características fundantes del sistema educativo chileno.

B.- La Tercera República (1871-1924)

Durante el periodo de 1871 a 1924 Chile dio pasos significativos hacia la consolidación de una institucionalidad educacional mínima. De esta forma, la progresiva separación de otros ministerios, implicó que hacia finales del siglo XIX se decretase la existencia del Ministerio de Instrucción Pública. Por otra parte, se sumaron a este ministerio variadas entidades consultivas y ejecutivas, haciendo crecer el aparato estatal y el presupuesto de esta rama. Ello se tradujo en la construcción de nuevas escuelas, entrega de materiales escolares y mobiliarios, y en una mayor vigilancia provincial y comunal.

Hacia 1920 el Estado chileno logra constituir un cuerpo legal que avanza en la conquista de dos principios: gratuidad y obligatoriedad. El tercer principio francés, la laicidad, no logra aplicarse, si bien se generan importantes debates como la libertad de exámenes, y la posterior decisión de no obligar a los establecimientos escolares a enseñar religión. Sin embargo, el sistema educacional sigue siendo un escenario de una fuerte lucha entre el Estado Docente, y la llamada Iglesia Docente. Los sectores políticos liberales y conservadores se alinean por uno u otro concepto.

Al igual que en la etapa anterior, el Estado sigue impulsando trayectorias diferenciadas (y naturalizadas) para su población escolar. Es así como sigue distinguiéndose una fuerte influencia de la “clase social” y las posibilidades de avanzar. Las clases populares, a lo más, están destinadas a alcanzar la naciente formación profesional, con una educación básica, mientras las clases oligárquicas son las que pueden completar el ciclo educativo en la universidad. Asimismo la educación básica estaba lejos de iniciar su masificación, mientras la educación secundaria seguía siendo un privilegio de unos pocos.

Los movimientos por la extensión del derecho a la educación se movilizaron en tres direcciones. El primero fue aquel iniciado por directoras de liceos femeninos, quienes en sus solicitudes reclamaron el derecho a que sus certificaciones fuesen consideradas para el ingreso a la universidad al igual que aquellos liceos de hombres. La diferenciación sexual del sistema educativo tenía una fundamentación en la separación entre lo público (masculino) y privado (femenino). En este sentido, es revelador que tanto los currículums de mujeres como los de la clase obrera tuviesen un acento en la formación moral católica. El segundo movimiento acogió la activación de estudiantes universitarios y profesores que comenzaron a organizarse y vislumbrar un cambio significativo para el sistema educativo. Las discusiones que se dieron en torno al primer centenario de Chile apoyaron la necesidad que la población alcanzase mayores niveles de instrucción, venciendo la exclusión en la que estaba parte importante de ella. Una tercera fuente de conflicto la protagonizó el movimiento obrero, el cual inevitablemente afectó la sensibilidad de los sectores políticos más progresistas. El Estado chileno del siglo XIX y comienzos del XX había defendido fundamentalmente a las clases oligárquicas, las cuales entendían y dirigían el Estado como una especie de extensión de su poder patronal. En este sentido, el Estado tenía una presencia mínima en la vida cotidiana de las personas: “Esa presencia seguiría siendo mínima hasta terminada la segunda década del nuevo siglo: así como no había contribuciones que pagar, tampoco había beneficios que recibir. Sin duda, había escuelas, obras públicas, policía, cárceles, registro civil, correos, telégrafos y ferrocarriles; pero ello no tenía presencia permanente ni afectaba aspectos fundamentales de la vida cotidiana de la mayoría de la población” (Fernández 2003:101)

C. La crisis institucional de 1924-1932 y la Reforma Educacional

Estos breves nueve años que constituye esta etapa histórica estuvieron marcados por la crisis institucional, que marcó un cambio de orientación del hasta en ese momento Estado excluyente y oligárquico. La crisis económica de fines de la década del 20 no hizo más que amplificar la delicada situación que vivía el país. En este contexto convulsionado es destacable que se haya producido el movimiento pedagógico más importante que ha conocido la historia chilena, el cual evolucionó desde los reclamos reivindicativos respecto a las pérdidas salariales que dejaba la Ley de Instrucción Primaria Obligatoria para los profesores, se proyectó en seguida hacia un intento de reforma, conteniendo un alta capacidad técnica para llevarla a cabo y negociar con Ibáñez. Tal vez el factor en común que permitió la conversación entre docentes e Ibáñez fue el desprecio que tenían por los partidos políticos.

La institucionalidad educativa vivió transformaciones relevantes, las cuales significaron una mayor responsabilidad estatal. El cambio de nombre del Ministerio indicó una transición fundamental. El Estado dejaba de preocuparse sólo de la Instrucción para abordar ahora la Educación, sobrepasando entonces los muros de la escuela. Fue deber de este Ministerio desde ese entonces sostener económicamente escuelas, liceos, universidades, y bibliotecas. Además comenzó a tener una mirada sobre el patrimonio de la nación, conservando los monumentos nacionales. El Ministerio amplió notablemente su estructura burocrática, potenciando su presencia provincial.

La educación secundaria afirmó la tendencia diversificadora, mostrando tres caminos posibles: la educación manual, científica, y humanista. La universidad seguía estando reservada a las mismas clases sociales altas, sin embargo las capas medias comenzaban a incorporarse a la administración del Estado y con ello a acceder a mejores niveles educacionales. La educación del “Otro” seguía siendo la de la clase obrera.

D. La Cuarta República (1932-1973)

Entre 1932 y 1973 se termina de consolidar la expresión chilena del Estado Docente. Sin embargo, durante el periodo perviven los conflictos con los sectores conservadores e Iglesia Católica, lo cual impide la concreción de reformas educativas significativas. Los gobiernos radicales, asociados por el sentido común a los avances en educación, se vieron seriamente limitados en sus posibilidades de acción por lo conflictos con la Iglesia. Juan Antonio Ríos, el presidente radical que tuvo mayores iniciativas en este ámbito, vio cercenados significativamente sus proyectos que tendían a una mayor articulación del servicio educativo. La libertad de enseñanza seguía siendo uno de los argumentos fundamentales de la Iglesia, según la cual debía ser promovida por el Estado. El último presidente radical, Gabriel González Videla, contra todos los principios laicistas y públicos defendidos, termina reajustando la subvención entregada por el Estado a estas escuelas privadas.

La Reforma del sistema no pudo ver la luz hasta 1965 cuando se dieron las condiciones y consensos necesarios, además de las influencias de organismos internacionales que veían en las reformas sociales una forma de detener el avance del socialismo. El sistema educacional cativo logró ampliar significativamente su cobertura, y avanzar en una mayor diversificación del sistema escolar, lo cual es recogido también por el gobierno de la Unidad Popular, el cual postula como uno de sus ejes fundamentales la articulación del trabajo y la educación.

Las instituciones ministeriales siguen creciendo, creándose la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, dos entidades que conforman la Superintendencia: el Consejo Nacional de Educación y la Oficina Técnica de Investigación Educativa, nuevas entidades en las diferentes provincias -Coordinaciones regionales- y el Centro de Perfeccionamiento. La formación docente comienza a vivir importantes transformaciones, las universidades y el Centro de Perfeccionamiento asumieron un rol fundamental.

Por último, la evolución del Estado Docente llega a su expresión máxima durante el gobierno de Salvador Allende. Por primera vez, el gobierno y el Sindicato de trabajadores de la educación llamaban a reflexionar y definir la política educativa más acorde a las necesidades de la población, concretando un proyecto que reconocía la diversificación de trayectorias educativas, pero que a su vez buscaba una unificación que garantizara el acceso igualitario al bien educativo. Este proyecto implicó la introducción de una nueva acepción de democratización en educación, ya no se asociaba sólo a un aumento de la cobertura educativa hacia las clases populares, sino que también a una participación creciente de los actores educativos y comunitarios en la gestión educativa.

III.- La Dictadura Militar (1973-1990)

El golpe militar de 1973 significó la muerte de la versión chilena del Estado de Bienestar y con él de su responsabilidad protagónica en el desarrollo educativo. De esta forma, la institucionalidad educativa exhibe cambios radicales, asumiendo aquellas “impopulares” medidas propuestas por la candidatura de Jorge Alessandri en la década de los 60. Estas transformaciones comienzan a ocurrir con mayor velocidad a partir de 1980, y se terminan de validar con la concreción de las leyes Orgánica Constitucional de Enseñanza y de reestructuración del Ministerio. En términos ideológicos la noción de la educación “pública” comienza a mutar desde aquel sistema de provisión educativa hacia toda educación que reciba financiamiento por parte del Estado. No es menor que el Ministerio de Educación Pública cambie su denominación, vigente desde 1927, por el de Ministerio de Educación a secas, lo cual permite aventurar la intención de abandonar su carácter “público”.

El debilitamiento de lo público se expresó entre otras medidas en: a) el traspaso, por parte del Ministerio de Educación, de la totalidad de establecimientos escolares a las municipalidades; b) el debilitamiento y desaparición posterior del Consejo Nacional de Educación; c) la disminución del gasto en educación; d) el impulso a la apertura de escuelas, liceos y universidades de carácter privado; e) la introducción de la subvención por alumno sin discriminar entre establecimientos públicos y privados; f) la protección constitucional de la libertad de enseñanza sobre el derecho a la educación. Estos mecanismos prueban la intención privatizadora de la dictadura, donde sus equipos técnicos aprovecharon las condiciones políticas excepcionales para instalar una economía neoliberal. La fuerza militar protegió estos cambios, donde la oposición tendió, más que a reaccionar ante cada una de las medidas, a intentar siempre el derrocamiento del dictador.

La institucionalidad educativa vivió entonces trasformaciones esenciales que se distanciaron progresivamente de la defensa del derecho a la educación de la población, rompiendo así, con una tradición democratizante ascendente del sistema educativo. La desconcentración del servicio educativo significó depositar la gestión educativa pública en los alcaldes y directores escolares impuestos por el propio régimen. Asimismo, las reparticiones regionales y provinciales del Ministerio de Educación siguieron el mismo esquema. Los mecanismos de control (no de decisión) debían llegar hasta el nivel local.

Se sentaron bajo la dictadura las bases del sistema de competencia por matrícula, según el cual las escuelas y liceos, ahora municipales, fueron impulsados a rivalizar con la amenaza de los establecimientos privados, que abrieron sus puertas con mínimos requisitos, pudieron seleccionar a sus estudiantes y recibieron todo el apoyo económico y legal de la dictadura para que pudiesen desarrollarse.

IV.- Política educativa bajo la Quinta República (1989 en adelante)

El hecho que esencialmente el sistema educativo chileno continúe hasta hoy constriñéndose a los “amarres” de la Constitución Política, procesos de gestión neoliberal y Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, y que no hayan aparecido críticas públicas por parte de los administradores técnicos y políticos durante 17 años -1989-2006-, ha implicado que se extendiera en los diversos actores educativos un malestar creciente, que tendió sin embargo a expresarse sólo a través de manifestaciones que defendían intereses parciales, no logrando convocar al conjunto de la sociedad.

El hecho de que ninguna de las bases del sistema haya sido modificada (Constitución Política, LOCE, municipalización, subvención por alumno), permite afirmar que la función de los gobiernos de la Concertación ha sido inyectar mayores recursos, administrando y amplificando la inequidad estructural. Desde esta óptica, no se han cambiado mayormente las condiciones de producción de la actual crisis educativa: segmentación o apartheid educativo, baja calidad, e inequidad (OPECH 2006).

Cabe señalar que el sistema de subvención por alumno se ha mantenido pese a que “no existe evidencia de que, en términos generales, la educación básica chilena produzca logros más altos después de veinte años de vouchers de los que producía en 1981 (...) una de las grandes ironías de subsidiar la educación privada es que los colegios se convierten en la antesala principal para incrementar el gasto en educación. Más que reducir los costos de educación por medio de la competencia, como había predicho Milton Friedman, los vouchers pueden contribuir realmente a incrementar los costos de la educación” (Carnoy, en Cox 2005: 118), es decir, los vouchers no produjeron reducción del gasto en educación -se sigue financiando la educación privada-, tampoco mejores resultados en términos de calidad, ni la generación de una nueva racionalidad clientelar de los padres, para que éstos eligieran en relación a los resultados escolares (García-Huidobro y Sotomayor en Cox 2005).

Asimismo, el que los padres no elijan en relación a los resultados académicos, tal vez es mucho más razonable que tomar en serio el SIMCE y la PSU, ya que los resultados han probado su relativa “indiferencia” respecto al tipo de administración y entre establecimientos entre sí -no existen diferencias radicales entre establecimientos considerando el nivel socioeconómico-. Los padres siguen eligiendo (los que pueden elegir) en base al prestigio y a la proveniencia social, lógica concordante con la segregación instalada.

La lógica de mercado en educación también encuentra una limitación práctica “cambiar a un niño de escuela no es como cambiarse de supermercado, se trata de una decisión que se puede hacer sólo una vez al año, siempre que exista cupo en otra escuela y con consecuencias afectivas fuertes para el niño o niña, ya que no sólo deja la escuela, sino también a compañeros y amigos” (García-Huidobro y Sotomayor en Cox 2005: 258).

La municipalización, por su parte, ha significado que en más de 20 años de administración sólo cerca de un 10% ha instalado algún tipo de equipo de profesionales de apoyo pedagógico a la administración educativa. “El resto de los municipios abandona la gestión educativa a cada escuela, o a esporádicos programas externos de ‘apoyo’” (¿Por qué hay que cambiar el sistema de sostenedores de la educación?, OPECH). El sistema de sostenedores, en el ámbito municipal, “no significó una descentralización efectiva, sino una delegación de algunas funciones de administración en los Municipios de manera desfinanciada y una privatización de las escuelas. Los Municipios, tal como funcionan actualmente, no son necesariamente la estructura pública local pertinente para la gestión de la educación. Una adecuada descentralización requiere tener en cuenta las complejidades territoriales y sociales del país” (OPECH 2006:4). La principal razón jurídica para la existencia de establecimientos particulares, que hoy alcanzan a cerca del 46%, es la libertad de enseñanza, es decir, asegurar que exista una diversidad de proyectos educativos que reflejen la pluralidad nacional. Sin embargo, cabe señalar, que muy pocos de estos establecimientos tienen planes y programas propios, lo cual significa que estos sostenedores han privilegiado más bien, el lucro.

Pese a todo, es posible reconocer ámbitos en los cuales la política educativa ha ido avanzando. El gasto en educación por parte del Estado -y de las familias, lo cual suma un componente de inequidad y segmentación- es alto, lo cual implica una marcada superación en relación a la desmedrada situación en la década de los 80. El Estatuto Docente, por su parte, ha posibilitado igualar las rentas de los docentes, otorgando mayor estabilidad laboral. En relación a la asistencia regular a las escuelas, en Chile los porcentajes son relativamente buenos, lo cual está asociado al sistema de financiamiento -se financia a las escuelas por asistencia de alumnos-. La deserción como problema se ha enfrentado desde las políticas públicas a partir del año 2000, con programas de becas especiales de retención de alumnos en riesgo de deserción -son programas de discriminación positiva-. La ley de los doce años de educación obligatoria impulsada por el Estado, ha implicado preocuparse nuevamente por la cobertura del sistema total, particularmente en los sectores más vulnerables. Sin embargo, los movimientos estudiantiles secundarios pusieron en evidencia que este aumento de cobertura no ha significado necesariamente una oferta de calidad, enriqueciendo la significación del derecho a la educación.

Por otra parte, el acceso a la educación superior está fuertemente mente relacionado con la extracción socioeconómica del alumno/a, y por consiguiente a las oportunidades y trayectoria escolar en un sistema altamente segregado. Asimismo, se constata que no existen entidades nacionales o regionales de orientación e información a los estudiantes, lo cual queda restringido a las posibilidades e iniciativas de los mismos establecimientos escolares.

En términos generales, la institucionalidad educativa en este período no ha experimentado cambios que permitan afirmar que se ha intentado fortalecer el rol del Estado. Al contrario, se ha tendido a tercerizar su intervención en las escuelas, lo cual llega hoy a extremos de programar tres visitas anuales a los establecimientos educativos definidos como prioritarios. El debilitamiento de las unidades provinciales del Ministerio de Educación prueba la lejanía con la cual se manejan los diversos programas, perdiendo cualquier posibilidad de articulación local. Asimismo, los énfasis fundamentales de la política pública se han relacionado con la instalación de mecanismos de evaluación, control e incentivos, los cuales en su mayoría han sido resistidos por las comunidades escolares por no tomar en cuenta las condiciones contextuales que inciden en las relaciones de enseñanza-aprendizaje, no constituyéndose en aportes significativos. Esta sensación de “estar fuera de lugar” puede generalizarse con el conjunto de iniciativas que ha intentado llevar a cabo la Reforma, la cual al no ser elaborada en base a las opiniones de los actores escolares y al chocar con las políticas de evaluación y control, ha caído en una dinámica de permanentes contradicciones, boicoteando los fundamentos de orden pedagógico insertos en el discurso de la Reforma.

La lógica privatizadora ha logrado instalarse en el sentido común. Bajo ella las familias, en general, prefieren las escuelas privadas sobre las públicas, naturalizando el pago, y además, concentrando, cada vez más, a las clases populares.

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