Las políticas públicas

1. Las políticas públicas

Las políticas públicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno (o un poder público) para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios. Estos objetivos, acciones y decisiones afectan a múltiples circunstancias, personas, grupos y organizaciones.

Desde este punto de vista, las políticas públicas se pueden entender como un proceso que se inicia cuando un gobierno o un directivo público detecta la existencia de un problema que, por su importancia, merece su atención y termina con la evaluación de los resultados que han tenido las acciones emprendidas para eliminar, mitigar o variar ese problema.

Por tanto, uno de los elementos más destacados del análisis de políticas públicas es que parte de la existencia de diferentes fases en todo programa de actuación pública. O, lo que es lo mismo, de la existencia de un ciclo continuo en toda política pública, desde la identificación de un problema hasta la evaluación de los resultados obtenidos. En su formulación clásica el ciclo de toda política pública estaría integrado por las siguientes fases:

1. Identificación y definición del problema
2. Formulación de las alternativas de solución.
3. Adopción de una alternativa.
4. Implantación o implementación de la alternativa seleccionada.
5. Evaluación de los resultados obtenidos.

El proceso de las políticas públicas tiene, por tanto, un carácter cíclico. El gobierno, una vez identificados y analizados los problemas, formuladas las alternativas y adoptada e implantada una intervención, mide los efectos de la misma sobre el problema y tras observar si éste ha concluido o si permanece, se pregunta si es necesario seguir actuando. En caso afirmativo esto daría lugar a un nuevo proceso de formulación de alternativas. Por tanto, los resultados de la política retroalimentan el proceso.

Sin embargo, hay que señalar también que el ciclo de las políticas públicas es una construcción conceptual que no tiene por qué ocurrir siempre en la realidad y, por lo tanto, no todas las políticas públicas siguen este proceso en todas sus fases.

El análisis de políticas públicas es una disciplina de investigación fuertemente orientada a la acción, ya que su objetivo es ayudar al decisor público a responder a preguntas tales como si debería el gobierno solucionar un problema concreto, cómo debe orientarse una intervención pública, qué costes conlleva, quiénes son los beneficiarios, etc.  

A este respecto, en el análisis de políticas públicas coexisten dos perspectivas diferentes. En primer lugar, la más importante, la del directivo público (policy maker), que es el principal responsable de una o varias de las fases del ciclo de la política. En segundo término, la del analista de políticas públicas, que es un agente que enriquece el universo de información que se pone a disposición de los directivos para que puedan tener un criterio de decisión en cualquiera de las fases de la política pública. Este analista puede ser un agente interno o externo a la organización pública.

Evolución

La concepción de la política pública como un proceso racional, con varias fases, actores diferentes y múltiples dinámicas e interrelaciones es lo que caracteriza al enfoque de análisis de políticas públicas, que aparece como disciplina a finales de los 50 y comienzos de los 60 del pasado siglo. Surgió como respuesta a una serie de circunstancias económicas, sociales y políticas, entre las que cabe destacar:

• Crisis de la formulación original de la división de poderes, con una preeminencia creciente del Ejecutivo sobre el Legislativo.
• Difuminación de las fronteras entre lo público y lo privado.
• El crecimiento del pluralismo político y social.
• Excesiva rigidez burocrática.
• Incremento del gasto público sin un correlativo aumento de la eficacia de la actuación pública.

Todo ello, además, se produce en el contexto de un mayor intervencionismo estatal en los ámbitos económico y social dentro del desarrollo de los postulados del Estado de Bienestar. Estas circunstancias motivaron una importante transformación de los fundamentos del poder y, en particular, de los mecanismos de legitimación de la actuación pública. De este modo, de la legitimación formal de la actuación de los poderes públicos se pasó a la legitimidad material o funcional, en virtud de los resultados obtenidos. Esta concepción no se aparta del principio de legalidad, sino que lo complementa con la orientación a otros valores y objetivos, como la eficacia y  la eficiencia.

Ante esta situación apareció todo un conjunto de técnicas, conceptos y estrategias que provenían de distintas disciplinas (Ciencia política, sociología, teoría de la organización, psicología, etc.) que intentan mejorar la calidad del proceso de transformación de recursos en impactos y, en general, mejorar el rendimiento de la acción pública. Este conjunto de técnicas, conceptos y estrategias integran la disciplina del análisis de políticas públicas.

Puede considerarse a Laswell el padre fundador del análisis de políticas públicas (policy analysis) al destacar desde los años 50 la necesidad de conjugar el conocimiento científico de carácter interdisciplinar de políticas públicas y la realidad sociopolítica de cada momento. De este modo, se configura una disciplina de carácter científico (no fragmentada) pero orientada a la acción y a la mejora de la actuación pública. Posteriormente aparecieron numerosos autores norteamericanos o de la órbita norteamericana que completaron y perfeccionaron el enfoque (Quade, Dror, Lindblom, etc). En Europa, el análisis de políticas públicas apareció de manera más tardía y menos desarrollada pero en la actualidad ha alcanzado gran importancia. Así, se pueden destacar varios autores como Thoening, Crozier y Meny (Francia), Von Beyme (Reino Unido), Dente y Regonini (Italia), Sharpf y Mayntz (Alemania) o Subirats (España).

1. La elaboración de las políticas públicas

La etapa de elaboración de una política pública abarca las tres primeras fases. Así, hay que hablar de tres momentos analíticos diferentes:

• Identificación de las necesidades o del problema.
• Definición del problema y formulación de alternativas.
• Toma de decisiones.

Identificación de necesidades y problemas.

La identificación de los problemas o necesidades sociales que van a generar políticas públicas es el requisito

previo para que se desencadene el “ciclo político”, entendido como el proceso de elaboración de las políticas públicas.

Es preciso que la manera de plantear el problema resulte instrumental, es decir, que se haga desde una perspectiva que posibilite la intervención y que permita una vía de mejora. En el mundo de las políticas públicas es importante señalar las limitaciones políticas, económicas, sociales o de organización que plantea su puesta en marcha, para de este modo dirigir mejor la actuación encaminada a la consecución de objetivos. Si concebimos los problemas como oportunidades de mejora, el proceso de definición de los problemas se convierte en el de búsqueda, creación y 1º examen de las vías de solución.

No obstante, determinar que cuestiones sociales pueden generar políticas públicas y cuales no, es un tema que depende de variables muy difusas, como son, además de la definición del problema a resolver, el sistema político-administrativo o el acceso del problema a la agenda de los poderes públicos.

Generalmente se recurre a las instituciones públicas cuando las personas son incapaces de resolver en el ámbito privado los problemas que surgen en sus relaciones. A través de las instituciones públicas se estructuran los procesos de conflicto entre intereses en torno a opciones sobre bienes y valores enfrentados y se llegan a imponer o negociar decisiones, reglas de comportamiento, valores, beneficios y costes.

Todos los ciudadanos deben tener las mismas oportunidades de formular y expresar sus preferencias, que deberían tener también el mismo peso a la hora de ser tomadas en consideración por las instituciones. Sin embargo, no todos los problemas reciben la misma atención por parte de las instituciones públicas, sino que dependerán normalmente del mayor o menor hincapié que se preste a una determinada función.

Por ejemplo, la teoría de los sistemas prima la función de autoconservación o equilibrio con el entorno; a diferencia de las posiciones económicas, como la Escuela del Bienestar, que pretende satisfacer las necesidades individuales de sus miembros; o la Public Choice de Downs y Buchanan, cuyo objetivo político es la conservación del poder, maximizando los votos electorales, por lo que el Estado debe asumir como tareas públicas las demandas de los electores.

En suma, existe un conjunto de cuestiones o problemas que compiten por hacerse un lugar en el espacio restringido de las cuestiones o problemas que serás objeto de la intervención de las instituciones públicas. Es lo que se denomina agenda pública o del sistema.

Para que una cuestión tenga acceso al debate político precisa:

• que sea objeto de atención amplia  o al menos de amplio conocimiento público.
• que una buena parte de la población considere que se requiere algún tipo de acción.
• que la mayor parte de la población entienda que aquella cuestión es competencia de alguna entidad pública.

Asimismo, la concurrencia de diversos factores puede contribuir a ampliar el conocimiento y la difusión de un determinado problema o cuestión:

• conflictividad actual o potencial de un asunto,
• acontecimientos sociales que pueden servir de detonante del problema,
• conexión con tendencias o valores de moda,
• utilización de un lenguaje apropiado.

Cuando concurren estas circunstancias, el problema o cuestión será recogido por los medios de comunicación, lo que puede ser determinante para la generalización de su conocimiento y su aceptación como problema público. Sin embargo, esto no es suficiente para la adopción de una política pública que trate de satisfacer la necesidad identificada. Y es que, además de en la agenda del sistema, debe integrarse en la agenda institucional o de gobierno, entendida según Cobb y Elder como el conjunto de asuntos explícitamente aceptados para consideración seria y activa por parte de los encargados de tomar decisiones.

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