O'Donnell

DEMOCRACIA DELEGATIVA*

Guillermo O’Donnell

Guillermo O’Donnell, cientista político argentino, es Profesor de la cátedra

Helen Kellogg de Estudios Internacionales y Director Académico del Kellogg

Institute of International Studies de la Universidad de Notre Dame. Entre

sus libros se incluyen Modernization and Bureaucratic-Authoritarianism

(1979); Bureaucratic-Authoritarianism: Argentina, 1966-1973, in

Comparative Perspective (1988); y Transitions from Authoritarian Rule

(1986), con Philippe Schmitter y Laurence Whitehead.

En el presente artículo describo una “nueva especie”, un tipo dentro

de las democracias existentes sobre el cual aún no se ha teorizado.

Como ocurre a menudo, tiene muchas similitudes con otras especies

ya reconocidas y los casos presentan una gradación entre la primera

y alguna variedad de las últimas. Aun así, considero que las diferencias

son suficientemente significativas como para justificar el intento

de tal descripción. El trazado de límites más nítidos entre estos tipos

de democracia depende de la investigación empírica, así como de un

trabajo analítico más refinado, que es el que ahora emprendo. Pero si

realmente he encontrado una nueva especie —y no a un miembro de

una familia ya reconocida, o una forma demasiado evanescente como

para ameritar una conceptualización—, podría ser valioso examinar sus

principales características.

Los académicos que han estudiado las transiciones y consolidaciones

democráticas han señalado repetidamente que, dado que sería incorrecto

suponer que todos estos procesos culminan en el mismo resultado, se

necesita una tipología de las democracias. Se han realizado algunas

tentativas interesantes centradas en las consecuencias de diversas trayectorias

hacia la democratización, en términos de tipos de democracia

* Publicado originalmente como “Delegative Democracy”, Journal of Democracy, Vol. 5,

No. 1, January 1994: 55-69. © 1994 National Endowment for Democracy and The Johns

Hopkins University Press.

8 Journal of Democracy en Español

y modelos de políticas.1 Sin embargo, mi actual investigación indica

que los factores más decisivos en la generación de diversas clases

de democracia no se relacionan con las características del régimen

autoritario precedente ni con el proceso de transición. Más bien, creo

que debemos centrarnos en varios factores históricos de larga data, así

como en la gravedad de los problemas socioeconómicos que heredan

los gobiernos democráticos recién instalados.

Permítanme exponer brevemente los puntos principales de mi argumento:

1) Las actuales teorías y tipologías respecto de la democracia

se refieren a la democracia representativa tal como es, con todas sus

variaciones y subtipos, en los países capitalistas de alto nivel de desarrollo.

2) Algunas democracias instaladas recientemente —en Argentina,

Brasil, Perú, Ecuador, Bolivia, Filipinas, Corea y muchos países poscomunistas—

constituyen democracias en el sentido de que cumplen con

los criterios de Robert Dahl para la definición de poliarquía.2 3) Sin

embargo, estas democracias no son democracias representativas y no

parecen estar en camino de serlo; presentan características que me

inducen a llamarlas democracias delegativas (DDs). 4) Las DDs no

son democracias consolidadas —es decir, institucionalizadas—, pero

pueden ser duraderas. En muchos casos, no se observan señales de una

amenaza inminente de regresión autoritaria, ni de progresos hacia una

democracia representativa. 5) Existe un importante efecto de interacción.

La profunda crisis social y económica que la mayoría de estos gobiernos

heredaron de sus predecesores autoritarios refuerza ciertas prácticas y

concepciones acerca del ejercicio adecuado de la autoridad política, que

conducen hacia la democracia delegativa, no a la representativa.

Las siguientes consideraciones subyacen al argumento recién

presentado.3

A) La instalación de un gobierno elegido democráticamente abre

camino a una “segunda transición”, con frecuencia más extensa y más

compleja que la transición inicial desde el gobierno autoritario.

B) Esta segunda transición supuestamente se desarrolla entre un

gobierno elegido democráticamente y un régimen democrático institucionalizado

y consolidado.

C) No obstante, nada garantiza que esta segunda transición se lleve a

cabo. Las nuevas democracias pueden retroceder a un gobierno autoritario,

o se pueden atascar en una situación de ineficacia e incertidumbre.

Esta situación podría mantenerse sin que surjan posibilidades para las

formas institucionalizadas de democracia.

D) El elemento fundamental para el éxito de la segunda transición

es la construcción de un conjunto de instituciones que se conviertan en

puntos de decisión importantes dentro del flujo del poder político.

E) Para que se produzca tal exitoso desenlace, las políticas gubernamentales

y las estrategias políticas de diversos agentes deben incorporar

el reconocimiento de un interés compartido, de nivel superior, en

Guillermo O’Donnell 9

la construcción de las instituciones democráticas. Los casos exitosos

han mostrado una coalición decisiva de líderes políticos con un amplio

respaldo, que prestan mucha atención a la creación y el fortalecimiento

de las instituciones políticas democráticas. A su vez, estas instituciones

han facilitado el manejo de los problemas sociales y económicos heredados

del régimen autoritario. Este fue el caso de España, Portugal

—aunque no inmediatamente después de la instalación de la democracia—,

Uruguay, y Chile.

F) En contraste, los casos de democracia delegativa mencionados

anteriormente no han alcanzado un progreso institucional ni una considerable

eficacia gubernamental para abordar sus respectivas crisis

sociales y económicas.

Antes de desarrollar estos temas con más detalle, debo realizar una

breve digresión para explicar en forma más precisa a qué me refiero con

instituciones e institucionalización, de modo de hacer más nítidos los

patrones que no logran desarrollarse bajo la democracia delegativa.

Acerca de las Instituciones

Las instituciones son patrones de interacción regulados, que son conocidos,

seguidos y comúnmente aceptados —aunque no necesariamente

aprobados mediante normas— por los agentes sociales que esperan

continuar interactuando bajo las reglas y normas formal o informalmente

plasmadas en esos patrones. En ocasiones, aunque no necesariamente, las

instituciones se convierten en organizaciones formales; se materializan

en edificios, sellos, rituales y personas que desempeñan roles que las

autorizan a “hablar por” la organización.

Mi interés se dirige a un subconjunto: las instituciones democráticas.

Su definición es esquiva, de modo que delimitaré el concepto mediante

aproximaciones. Para comenzar, las instituciones democráticas son

instituciones políticas. Poseen una relación reconocible y directa con

los principales aspectos de la política: la toma de decisiones que son

obligatorias dentro de un territorio determinado, los canales de acceso

a los roles de toma de decisiones, y la configuración de los intereses

e identidades que reclaman dicho acceso. Los límites entre lo que es

y lo que no es una institución política son difusos, y varían a lo largo

del tiempo y entre los países.

Necesitamos una segunda aproximación. Algunas instituciones políticas

son organizaciones formales que pertenecen a la red constitucional de

una poliarquía; entre éstas se incluye al congreso, al poder judicial, y a

los partidos políticos. Otras, como las elecciones justas, se plasman en

términos organizacionales de manera intermitente, pero no son menos

indispensables. La pregunta principal respecto de todas estas instituciones

es cómo funcionan: ¿son realmente puntos de decisión importantes en

el flujo de influencia, poder, y políticas? Si no lo son, ¿cuáles son las

consecuencias para el proceso político en general?

10 Journal of Democracy en Español

Otros factores indispensables para el funcionamiento de la democracia

en las sociedades contemporáneas —aquellos que atañen a la formación

y representación de las identidades e intereses colectivos— pueden

o no estar institucionalizados, o pueden ser operativos sólo para una

fracción de los sectores potencialmente pertinentes. En las democracias

representativas, esos patrones están muy institucionalizados y se

plasman, en términos organizativos, por medio de arreglos pluralistas

o neocorporativistas.

Entre las características de una configuración institucional funcional

se encuentran las siguientes:

1) Las instituciones incorporan tanto como excluyen. Determinan qué

agentes —sobre la base de qué recursos, exigencias,

...