O`Donnell apuntes de clase para Estado y Políticas Sociales 1

Clase 2                                                                                                            20-04

O’DONNELL – DEMOCRACIA Y ESTADO

En la primera clase hablamos del Estado desde los conceptos básicos de manual y cómo la construcción del mismo es histórica, recuperando un texto de formación del Estado en Argentina de Oszlak, en el que plantea cómo se construye el Estado nacional históricamente en Argentina. O’Donnell, en este artículo, parte de un concepto muy básico del Estado hasta llegar al concepto de Estado democrático. El segundo concepto que trabaja el autor es que el Estado son las instituciones y las relaciones, dos términos que penetran en el territorio y en la población que allí vive. Dice que ese concepto de instituciones y relaciones sociales tiene un cuño weberiano ya que apunta que el Estado, a diferencia del resto de actores, tiene el monopolio de la violencia. Cuando el Estado tiene que hacer efectivas las decisiones y frente al incumplimiento, tiene la posibilidad de recurrir al uso de la violencia legítima, ese es el concepto de Weber en sociología. Sin embargo, O’Donnell no se queda con este concepto porque dice que es lo que el Estado es, pero que se debe avanzar para mirar lo que el Estado hace y para quiénes hace.

El autor comienza a complejizar la definición al incluir cuatro dimensiones centrales para entender el Estado. La primera es la burocracia, esta dimensión es weberiana y O’Donnell dice que es la parte del Estado más visible. Cuando uno piensa en el Estado, muchas veces se nos viene a la cabeza todas las organizaciones (como los ministerios), que son burocráticas, complejas y jerárquicas, donde la toma de decisión es de “cascada”. Se utiliza este concepto porque las decisiones jerárquicas de las organizaciones burocráticas se hacen en un nivel superior hacia uno inferior, donde aquel que está en el nivel inferior tiene que hacerse responsable de lo que hace y, a la vez, tiene que hacerse responsable frente al superior. Las organizaciones burocráticas se caracterizan por el tema de la jerarquía y que, de manera legal, están asignadas determinadas atribuciones o competencias a cada cargo y responsabilidad en torno a la misma. O’Donnell dice que esta es la cara más visible y plantea que, como tal, esa cara parece que está afuera, uno ve la escuela, el hospital y el ministerio como externos a la sociedad.

Otro tema que toma en esta caracterización de esta dimensión, que también se relaciona con lo planteado por Weber, es que el supuesto objetivo de la burocracia es el bien común. Esta sería la mirada idílica, donde las organizaciones estatales siempre cumplen con esa finalidad y, como dice O’Donnell, se podría decir que existe eficacia cuando esos objetivos que están pensados en función del bien común se cumplen. Es decir, la escuela educa, el hospital cura, yo garantizo a través de esas instituciones determinados objetivos y legitima su existencia al responder al bien común. Pero, en la realidad, las burocracias no sólo tienen ese objetivo de interés general, obvio que eso a veces sucede porque de lo contrario perdería legitimidad, pero lo que plantean distintos autores como Weber es que la burocracia también responderá a su propio interés y a los intereses de los sectores dominantes. Ejemplo: en la gestión macrista esto se vio más porque había deseos de empresas del sector privado y se las favorecía desde los ministerios, aquí, claramente, esta burocracia no actúa en función del interés general, sino de un determinado sector económico. Un texto de Oszlak habla sobre las notas críticas de la burocracia estatal, y que en ella coexisten estos tres roles de intereses. El propio interés puede verse en casos de instituciones que pierden su rol e igual siguen existiendo y se resisten a desaparecer porque les interesa la supervivencia como organización, no el interés general.

Otro ejemplo es lo que dice de Sousa Santos, que incluso aquellos que piensan que pueden zafar del Estado, en una situación de pandemia no sucede porque necesitás un Estado regulando para conseguir vacunas. Entonces, no alcanza con zafar del Estado, porque a aquellos que compran todo se les hace difícil comprar el tema de la salud, por lo que se da una situación de mayor igualdad de condiciones. Esta esa concepción de que si uno tiene prepaga zafa, pero el Estado tendría que estar regulando integralmente el sistema de salud para garantizar el objetivo fundamental/ el interés general de garantizar la salud. La eficacia se logra evitando que la mayor cantidad de gente muera.

Volviendo sobre las dimensiones, en esta dimensión de la organización burocrática, el autor da cuenta que esa definición organizacional es solo una dimensión, pero que hay otras dimensiones de otros autores que solo miraron esa cara más visible (lo que uno ve afuera). Asimismo, recupera las corrientes neo marxistas que salieron del reduccionismo del Estado como represor de la clase obrera, para incorporar el tema de que el Estado representa los intereses de la clase dominante, al mismo tiempo que tienen una autonomía relativa, complejizando así al agregar diferentes dimensiones. Esto de la autonomía relativa que recupera cuando habla del neo marxismo, puede verse en los roles de la burocracia cuando dice que actúa para sus propios intereses. Es decir, la organización fue creada para el interés general, pero por la autonomía actúa en función de sus propios intereses y su supervivencia, independientemente de si sirve o no ese rol que hacen. Muchas veces hay reformas que cuestan hacer porque muchos actores defienden el interés corporativo por sobre el general, se quedan ahí y se niegan a decir que ese rol o función que era útil hoy ya no lo es y que, por lo tanto, hay que modificar y dejar de gastar recursos del Estado para algo que no sirve. Cuando ese rol se creó con una función y el rol que tiene hoy en el sistema, u organizaciones enteras que siguen existiendo aunque ya hayan perdido el sentido, es decir, el interés general o su para qué. El interés general es lo que marca la constitución y leyes de ese país, como garantizar la educación obligatoria y gratuita, ese es el interés general de las instituciones educativas, pero aparte pueden llegar a garantizar negocios de editoriales porque lo priorizan por sobre el interés educativo de que los chicos empiecen a leer.

La segunda dimensión es la identidad nacional o colectiva, recuperando a Oszlak en la construcción del Estado nacional, remarca la construcción del nosotros/ que seamos uno, como característica importante. Hoy, uno podría plantear es que si de verdad hay un nosotros o si la fragmentación es tal que cuesta construir una identidad colectiva. O’Donnell dice que cuando esto funciona aparece como un nosotros por encima de las diferencias, pero es un problema cuando la divergencia no permite construir el nosotros. Ejemplo: en la situación de crisis del año pasado y ahora, el 2020 hubo una priorización de un nosotros al inicio de la pandemia, pero ahora claramente muestra la dificultad de lograr un consenso común de algo común ante una situación grave. El autor habla del tema de la credibilidad, cuando se logra esa identidad colectiva, las decisiones que se toman aparecen como creíbles porque representan el interés general. Cuando no sucede, aparecen disputas que cuestionan la validez de las mismas.

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