PROCESO LEGISLATIVO

I. INTRODUCCION

Una de las principales –sino la principal– funciones del Poder Legislativo consiste en la creación (reforma o derogación) de normas, para lo cual se establecen una serie de pasos a seguir en su confección, sin las cuales no puede crearse una ley. Así, todo estado democrático le encarga al órgano legislativo la facultad, y obligación, de edificar el conjunto de disposiciones normativas que han de regir su vida jurídica-institucional.

Son diversas las variantes que influyen en el procedimiento legislativo, desde la integración del órgano legislativo hasta el tipo de gobierno en que éste se desenvuelve, sin soslayar la situación político-social del país.

Antes de estudiar y analizar el desarrollo del procedimiento legislativo en México, es necesario determinar con claridad que se entiende por éste, a más de las etapas que lo integran y las nociones de cada una, para posteriormente referirse a ellas sin necesidad de reiterar conceptos.

La estructura del Poder Legislativo se encuentra prevista en el capítulo II, título tercero de la Constitución, que se refiere a la división de poderes. En lo relativo a su funcionamiento, éste se regula en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se determinan las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados y senadores, según su afiliación de partido.

La Ley Orgánica no puede ser vetada ni necesita de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia. (Artículo 70).

II. PODER LEGISLATIVO

El Congreso mexicano se rige por:

• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (artículos 72 al 79) relativos a las facultades de las Cámaras.

• Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

• Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

• Acuerdos Parlamentarios

El poder Legislativo en México se encuentra depositado en un Congreso General que se divide en dos Cámaras: la de Diputados y la de Senadores.

La Cámara de Diputados se forma con representantes de la nación, los cuales son electos en su totalidad cada tres años. Por cada propietario se elige un suplente que reemplazará a aquél en caso de falta temporal o definitiva.

Esta Cámara se integra con trescientos diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales y por doscientos diputados, que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales.

La Cámara de Senadores se compone de dos miembros por cada estado y dos por el Distrito Federal, nombrados en elección directa. La cámara se renueva por mitad cada tres años. Por cada senador propietario se elegirá un suplente. Una legislatura se constituye con el ejercicio de las funciones de los diputados y senadores durante tres años.

III. LAS SESIONES DEL CONGRESO

Las sesiones de las Cámaras pueden ser ordinarias, extraordinarias, públicas, secretas o permanentes. Ninguna de las Cámaras puede suspender sus sesiones por más de tres días, sin consentimiento de la otra (artículo 27 del RCG).

Para sesionar se requiere la concurrencia de al menos las dos terceras partes de los miembros de la Cámara de Senadores y de más de la mitad del número total de diputados en la Cámara representativa (artículo 63), salvo lo previsto por el artículo 84 de la Constitución, en lo referente a la falta absoluta del presidente de la República ocurrida en los dos primeros años del periodo respectivo; encontrándose el Congreso en sesiones, “se constituirá en Colegio Electoral, y con la concurrencia de cuando menos las dos terceras partes del número total de sus miembros, nombrará en escrutinio secreto y por mayoría de votos, un presidente interino.

IV. PROCESO LEGISLATIVO

Para José Alfonso Da Silva consiste en “el conjunto de actos (iniciativa, enmiendas, votación, sanción) realizados por los órganos legislativos con el fin de promulgar leyes”, noción que a su decir, toma en cuenta los aspectos subjetivos y objetivos.

Las tres anteriores nociones, como la mayoría de las definiciones al respecto, son complementarias, y la generalidad de ellas incorporan tres elementos imprescindibles en el procedimiento legislativo: a) es una serie de pasos, fases o actos; b) realizados por entes estatales, facultados para ello; y, c) la finalidad es crear (reformar o derogar, en su caso) una ley.

Dentro del procedimiento legislativo, cabe distinguir (teóricamente) en nuestro país dos modalidades, a saber:

a) Extraordinario. Implantado para modificar la Constitución, establecido, en el caso de México, en el artículo 135 de nuestra Carta Magna. Para la reforma de la Constitución General son indispensables requisitos adicionales a los necesarios para reformar una ley ordinaria, como son: quórum calificado –voto de las dos terceras partes de los individuos presentes–, y ser aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados.

b) Ordinario. A través de éste se modifican las leyes secundarias, entendiendo por éstas, a las reglamentarias o derivadas de las normas constitucionales. En nuestro país, el procedimiento ordinario de creación de leyes está regulado por los artículos 71 y 72 de la Constitución General.

Para Jorge Madrazo, el procedimiento establecido en el artículo 72 constitucional se asienta en las bases siguientes:

1. Existencia de un sistema bicameral.

2. Existencia de un principio de colaboración de poderes y coordinación de funciones.

3. Necesidad de contar con la conformidad plena de ambas cámaras para la aprobación de una ley o un decreto, dando hasta dos oportunidades en un mismo periodo, a cada Cámara, para lograr el consenso.

4. Existencia de un mecanismo riguroso que impida que cualquiera de las cámaras obstaculice deliberadamente la aprobación de una ley o decreto.

En cuanto a las etapas que integran el procedimiento legislativo, encontramos pequeñas divergencias entre los doctrinarios, sin embargo la mayoría de ellos coinciden en señalar las siguientes: iniciativa, discusión, aprobación o rechazo, sanción, promulgación, publicación e inicio de vigencia, aunque cabe anotar que esta última no es regulada por el artículo 72 de la Constitución Mexicana.

Además, dentro del procedimiento legislativo existen dos momentos: el legislativo, propiamente dicho, desarrollado por el órgano legislativo, y que concluye con la aprobación o rechazo del proyecto de ley; mientras tanto, en el segundo es necesaria la participación del Ejecutivo, pues la sanción, promulgación y publicación deben ser realizadas por éste.

Ahora es momento de repasar brevemente cada una de las etapas antes mencionadas, para tener claro en que consiste cada una de ellas.

A. INICIATIVA

Para José Alfonso Da Silva…la iniciativa legislativa…, no se resume en el derecho de presentar proyectos de ley al Poder Legislativo, es un momento culminante en la actuación del poder político en el proceso de formación de las leyes. Es ahí donde se da la intervención del poder en la predeterminación de las normas jurídicas, en la formación escrita de las reglas de conducta, y engloba una elección de las vías posibles difusas en el vivir social….

La iniciativa legislativa aparece así, como poder de elección de intereses sociales a ser tutelados por el orden jurídico. De ahí su connotación de acto político relevante, pues sólo a la función política le cabe la elección libre e indiscriminada de las vías a seguir.

En cuanto a quienes pueden iniciar leyes, el artículo 71 constitucional faculta al Presidente de la República, a los legisladores del Congreso de la Unión y a las Legislaturas de los estados para presentar iniciativas, sin olvidar que el inciso ñ) de la base primera del artículo 122 constitucional, faculta a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para presentar iniciativas de leyes o decretos en materias relativas al Distrito Federal, ante el Congreso de la Unión.

Al respecto, Felipe Tena Ramírez considera

…que la evolución legislativa depende en México únicamente de aquellos funcionarios que la Constitución supone los más indicados para interpretar las necesidades del país. Las demás autoridades se igualan a los particulares por cuanto carecen de la facultad de iniciativa, inclusive la Suprema Corte de Justicia de la Nación, órgano el más idóneo técnicamente para formular ciertos proyectos de ley, pero que no tiene dicha facultad, por considerarse que debe haber completa separación entre la función del juez, que es el interprete de la ley, y la de legislador, en la cual tiene cierta influencia el punto de vista del autor de la iniciativa.

Para concluir este apartado es preciso mencionar que, las iniciativas pueden presentarse indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados (inciso H del artículo 72 constitucional).

B. DISCUSIÓN

La discusión implica un estudio, análisis y deliberación de un objeto o materia, por parte de dos o más sujetos,

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