Regulación y monopolio naturales en el sector eléctrico en Perú

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ENSAYO

La Regulación y los Monopolios Naturales en el Sector Eléctrico en Perú

Curso:

Regulación de Actividades Monopólicas

Profesor:

Dr. Miguel Révolo Acevedo

Alumno:

Roger Condori Villanueva  

Email:

2103181@esan.edu.pe

Fecha:

22 de junio de 2024

1. Introducción

El sector energético, como la electricidad, los hidrocarburos líquidos y el gas natural, son las principales fuentes para el desarrollo de las actividades económicas y sociales del país. Debido a las características técnicas y económicas de algunas labores que conforman el sector, así como a la existencia de fallas de mercado se justifica su regulación económica y social por parte del estado.

En el Perú los grandes lineamientos de reforma energética están contenidos en la Ley de Concesiones Eléctricas, Decreto Ley N°25844, el proceso de reforma vino acompañado de organismos reguladores independientes cuyos objetivos eran superar las fallas de mercado existentes en las actividades energéticas en competencia, la regulación de tarifas, así como la supervisión de la calidad y la seguridad industrial de los sectores con características de monopolio natural. Para el caso del sector energético se creó el Organismo supervisor de la inversión en el sector energía (OSINERG) mediante la Ley N°26734 del 31 de diciembre de 1996.

La regulación energética está enfocada en mitigar las deficiencias de mercado minimizando las fallas regulatorias y distorsiones excesivas del mercado. Esto hace que el regulador opere en un entorno complejo y cambiante, en el cual existen diversas interrelaciones entre las autoridades públicas, el sector privado y los usuarios finales. Se tiene como expectativas de los reguladores, lograr una serie de objetivos como son: la estabilidad del sector, la adecuada administración de los riesgos, reglas que promuevan la competencia y aspectos relacionados con el acceso y la calidad de los servicios energéticos. En el futuro existirán nuevos desafíos para el sector energético, teniendo una relevancia especial las acciones para mitigar el cambio climático y la transición hacia el uso de fuentes de energía renovable. La regulación basada en el sector energético puede basarse en la necesidad de proteger a los consumidores frente a relaciones asimétricas de contratación.

La existencia de monopolios naturales constituye situaciones donde es más eficiente que una sola empresa administre un bien o servicio en un mercado determinado, y hace necesaria la intervención del estado para evitar que las empresas abusen de su posición dominante en el mercado, estableciendo tarifas elevadas o brindando una calidad de servicio menor al óptimo social. La seguridad es otra característica para la intervención del estado, dado que posee ciertas características de bien público, así mismo, la seguridad pública, medio ambiente, transparencia e información asimétrica en el mercado.

1. Antecedentes

En los años 90, como política estratégica y económica, el gobierno de turno se centró  en las privatizaciones de las empresas estatales, las mismas que desde ya se encontraban, quebradas e improductivas, en tal sentido se diseñó los mecanismos legales y políticos para encaminar un proceso ágil, transparente y de beneficio nacional para privatizar a las principales empresas estatales y brindar las condiciones perfectas para que los inversionistas tengan las condiciones necesarias y más que suficientes para hacerse de las empresas estatales y comenzar a modernizar la prestación de servicios en energía.

La prestación del servicio de electricidad en nuestro país, incluso mucho antes a la privatización, presentaba serios problemas de abastecimiento del servicio, toda vez que importantes sectores de la población no recibían dicho servicio, y por ende los que en ese momento tenían el servicio lo recibían en calidad deficiente. Se carecía de un adecuado programa de mantenimiento de los sistemas de generación, transmisión y distribución del servicio.

Estos problemas inusitados y repentinos jugaban en contra de las proyecciones presupuestales del operador del servicio, cuyos costos del sistema terminaban por superar los inicialmente programados y las tarifas aplicadas no cubrían sus costos operativos, asumiéndose en considerables pérdidas económicas año tras año. Esta situación hacía imposible aumentar la capacidad de generación y así poder expandir la cobertura del servicio a otros puntos geográficos remotos del país y mejorar la calidad del servicio existente.

A partir del año 1992, el estado empieza a establecer el marco jurídico para encaminar la política de privatización en el país. Así, se da la Ley de concesiones eléctricas (Ley N°25844), esta ley elimina el monopolio estatal en el sector eléctrico y separa las actividades de generación, transmisión y distribución de energía para una mejor administración de los componentes de este servicio, además estableció que las tarifas de generación se calcularían sobre la base de costos marginales; mientras que las tarifas de transmisión y distribución estarán sujetas a regulación.

Los inversores de entonces, no debían tener “cheque en blanco” en cuanto al establecimiento del pago de los servicios ofrecidos, entonces el estado peruano en diciembre de 1996 promulga la Ley N°26734, que crea el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (OSINERG), cuya función era la de velar por el cumplimiento del sector y de fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones y compromisos establecidos en los contratos ley y normas vigentes relacionadas con el sector, posteriormente tendría la función adicional de regular las tarifas del sector.

1. Características del sector eléctrico

El sector eléctrico peruano está compuesto por; Generadores, que son los que producen la electricidad; Líneas de Transmisión, que llevan la electricidad desde el punto de generación hasta el destino; Empresas Distribuidoras o Clientes Libres, que son las que reciben la electricidad a través de las líneas de transmisión. En el caso de los Clientes Libres, estos son empresas medianas o grandes que reciben la electricidad a través de las líneas de transmisión y no requieren de las líneas de distribución o que si las usan sólo lo es por razones técnicas pero que contratan directamente con generadores o la misma distribuidoras; mientras que las Empresas de Distribución se encargan de recibir la electricidad a través de las líneas de transmisión para distribuirla a través de redes a los consumidores menores, que son hogares o pequeñas empresas.

Respecto a lo indicado anteriormente, nos permite discutir la situación del sector eléctrico en el Perú orientándonos en las características de cada sub-sector o actividad. 

1. Pros y contras del actual esquema regulatorio de la generación

La regulación de la generación eléctrica en el Perú fue modificada en 2006 (Ley N° 28832) para cambiarla de un esquema de regulación de precios a través de cálculos de costos a un esquema de subastas de distribuidoras con generadoras para el consumidor regulado, manteniendo las negociaciones para el mercado libre.  El objetivo era el de asegurar inversiones en generación, pues las empresas generadoras al obtener contratos en base a sus ofertas estarían interesadas en realizar inversiones en generación. La obligación era que los contratos tuvieran una duración de entre 5 y 20 años, sin establecer otras obligaciones para su duración. Sin embargo, dado que los consumidores libres podían negociar contratos según su conveniencia, no formaban parte de los incentivos de inversión. Este esquema, si bien tuvo un impacto positivo pues se realizaron inversiones sobre todo en generación a gas natural, no tuvo un efecto completo pues no incentivó la inversión en hidroeléctricas, ni fue posible incluir las energías renovables, pues no cumplían con el requisito de potencia firme (capacidad mínima) requerido bajo las licitaciones.

Como se ha mencionado, el esquema regulatorio de generación tuvo un efecto positivo en promover las inversiones en generación. Sin embargo, algunas deficiencias del mismo fueron:

• La duración de los contratos (entre 5 y 10 años) no fomentó inversiones de largo plazo de maduración como son las hidroeléctricas, lo que llevó al ejecutivo a licitaciones separadas que afectaron a los demás generadores.
• Las licitaciones sólo son obligatorias para el mercado regulado, el cual es el que ha llevado la carga de la sostenibilidad del sistema ocasionando además distorsiones en los precios.
• El requisito de potencia firme o capacidad mínima de generación requerido en las licitaciones no ha permitido la participación de las energías renovables intermitentes (eólicas y solares) para lo cual se estableció un esquema separado.

Proyección del Balance Oferta – Demanda de Potencia en el SEIN

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                        Fuente: COES, Periodo 2021-2030

1. Transmisión eléctrica

Respecto a la transmisión eléctrica, la misma ley que estableció un nuevo esquema para la generación eléctrica, realizó ajustes significativos en la regulación de la transmisión eléctrica.  En términos generales, hasta el 2006 la regulación de la transmisión eléctrica era un sistema que se había ido adaptado como resultado de la privatización del sector eléctrico de los años noventa.  Al privatizarse la transmisión, el Estado se vio en la obligación de promover nuevas líneas bajo un sistema por partes según considerara su necesidad. Este sistema fue convertido en uno más ordenado bajo el cual el Ejecutivo (a través del COES y con aprobación de OSINERGMIN) debía planificar un sistema de nuevas líneas de transmisión para luego darlas bajo contratos BOOT (Recursos públicos y privados para viabilizar obras públicas) a inversionistas que ganaran las licitaciones correspondientes. Bajo este esquema se le garantizaba al ganador un ingreso anual durante 30 años correspondiente a su oferta ganadora.  Luego, los costos del total de líneas de transmisión serían pagado por todos los usuarios.  Este pago se puede determinar como una cantidad fija por MW para cada usuario (tarifa estampilla) o según el beneficio del mismo en usar la línea de transmisión.  A la fecha se viene utilizando el primer método que si bien puede evitar alzas elevadas en algunas regiones no provee un incentivo para la industria en invertir eficientemente.  Ello se debe a que, si una región está siendo “subsidiada” por usar grandes extensiones de la línea de transmisión por parte de otra región que necesita poca transmisión, los incentivos a invertir podrían ir a la primera fomentando la inversión en una región de menor eficiencia respecto al costo de electricidad.

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