Ap Mexico

INTRODUCCIÓN

La huella del nuevo institucionalismo en el plano académico no deja lugar a dudas, porque ha sido retomado en diferentes momentos que se relacionan con la revaloración de las ciencias sociales, incluida la Administración pública, debido a la multiplicación y magnitud de los cambios que se han dado en el renglón de las instituciones.

El cambio institucional en México no se relaciona mecánicamente con las tesis del neoinstitucionalismo, pero es coinciden- te con algunas de sus premisas fundamentales para la adopción de las acciones de gobierno, como son: la calidad de las instituciones reguladoras de los procesos electorales, los derechos de propiedad, la certidumbre jurídica, los costos de transacción, la identidad de las instituciones, la esencia de las organizaciones, la economía de la información, los contratos y los incentivos.

México tiene un perfil de instituciones que es significativo por su valor público1 y por- que ha permitido la construcción y consoli- dación de instituciones que han permitido el abordaje de los conflictos, la solución de las demandas en competencia y la distribu- ción de los beneficios. En lo fundamental, las instituciones han funcionado y funcionan con coherencia, lo cual ha permitido asegurar la combinación de la estabilidad política y los procesos de gubernamentalidad.

LA ÓPTICA DEL NUEVO INSTITUCIONALISMO

John Stuart Mill (1969) al manifestarse sobre el debate clásico de los mecanismos del control político y el diseño de las instituciones, identifica una primera escuela que considera al desarrollo de las instituciones como una cuestión dirigida a encontrar los instrumentos efectivos. El tener objetivos claramente definidos, una forma de evaluar los efectos que en las distintas formas organizacionales tendrán los objetivos elegidos y contar con la alternativa correcta para alcanzar su cumplimiento lo mejor posible, son las características primeras de una buenainstitución. La segunda escuela percibe a la evolución de las instituciones como un pro- ceso espontáneo y natural. Las instituciones no se diseñan ni se eligen, no se crean ni desaparecen, se transforman en función de sus condiciones sociohistóricas.

En este caso, el neoinstitucionalismo no es una ciencia social para sí, sino la suma articulada de conocimiento, saberes profesionales y comunidades académicas y pro- fesionales que es factible retornar para ver hacia el comportamiento de la sociedad y determinar sus condiciones de vida para producir formas de respuesta institucional que aseguren su estabilidad y desarrollo.

En los modelos elaborados con refinación lógica y técnica, la gran ausencia en la selección de las variables de estudio son las instituciones y por ende, los actores sociales. En todo caso, el neoinstitucionalismo se inspira más en los clásicos de la economía –John Stuart Mill, Adam Smith, Karl Marx– que aluden a valores, intereses, preferencias y conduc- tas de los sujetos económicos y sociales para dar vida a las relaciones de intercambio.

Un exponente de esta visión es Douglass North (1995: 54-55) para quien las institu- ciones son parte medular en los intercam- bios económicos y políticos. Las institucio- nes entendidas como las reglas del juego de la sociedad no son producto espontá- neo, sino fruto de interacciones, acuerdos, arreglos y compromisos que diversos gru- pos organizados de la sociedad convienen en definir y cumplir, para que la vida co- lectiva tenga mayor certidumbre en su pro- greso y desarrollo.

La sociedad moderna es una estructura de poderes diferenciados, activos, formales, informales y contestatarios que requiere de las instituciones del gobierno para asegurarle con eficacia las tareas de coordinación, con- ciliación y articulación de intereses, con el propósito de fortalecer las relaciones de la comunidad civil y política que hacen posi-

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ble su existencia de manera ordenada, pa- cífica y productiva. En este caso, obras clá- sicas del pensamiento político como Ensayo sobre el gobierno civil de John Locke; El con- trato social de Jean Jacques Rousseau; En- sayo sobre el gobierno representativo de John Stuart Mill, así como obras contemporáneas: La sociedad abierta y sus enemigos de Karl R. Popper; Ingeniería constitucional compa- rada de Giovanni Sartori y La poliarquía de Robert A. Dahl, que son, entre otras, ejem- plo representativo sobre cómo se diserta sobre el fundamento de las reglas del juego que se formulan para organizar a la socie- dad moderna sobre la lógica de las institu- ciones y el poder democrático. Incluso, en la obra de Thomas Hobbes, Leviatán, se analizan los valores egoístas, las conductas insensibles y los inconvenientes de la sinra- zón para que los individuos consigan acuer- dos de manera natural y pacífica.

La Administración pública en México desde el enfoque del nuevo institucionalismo

opinión pública, el debate, la crítica, la per- suasión y los argumentos; también se han construido con el paradigma del Estado de derecho, los gobiernos representativos, las administraciones públicas responsables, la función de los parlamentos, del ejecutivo, judicial, las instituciones de participación y representación, la voluntad ciudadana, la administración de justicia y la defensa de las personas ante los abusos de la autori- dad. El común denominador de esas insti- tuciones es que tiene su origen en modelos mentales que se deben traducir en tipos de reglas que autorizan y restringen conductas en el plano individual y colectivo, para dar coherencia y funcionalidad a los sistemas so- ciales y políticos.

Por ello, el neoinstitucionalismo no sólo es producto de ideas, sino creador de premisas y categorías que son fundamentales para explicar los intercambios en la sociedad y en el ámbito de los Estados y sus institucio- nes (Ayala, 1996: 315-372). Destacan, en este sentido, los costos de transacción (Ávila, 2002: 9-13), la economía de la información, los derechos de propiedad, los contratos, la visión económica del derecho, la teoría eco- nómica de la organización. Su contribución analítica se extiende con la definición de categorías importantes como fallas del mer- cado, fallas del Estado; la distinción entre institución –reglas del juego de la sociedad que son de carácter abstracto– y organiza- ción –expresión material de la institución: personal, equipos tecnológicos ins- titucionales, recursos–; el principal –políti- cos electos– y el agente –administradores y funcionarios–, de cuya relación depende el cumplimiento de las ofertas de gobierno y

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el grado de legitimidad política en un mo- mento determinado.

En la frecuencia del neoinstitucionalismo, la propuesta del nuevo institucionalismo en la ciencia política (March y Olsen, 1984: 740- 748) es una respuesta a la influencia del conductismo y la teoría de la elección racio- nal al sostener que las preferencias indivi- duales –individualismo metodológico– son la base para identificar las conductas colec- tivas, sin destacar la importancia de las ins- tituciones en los comportamientos asociados. La riqueza del análisis institucional no es prescindible en aras de criticar los excesos del formalismo y el legalismo, y sostener que los individuos actúan sobre la base de cál- culos precisos e impecables para dar senti- do a la vida asociada. Las instituciones son la clave para que las acciones individuales y las acciones colectivas sean entendidas de manera más puntual y confiable, situación que coincide con la revitalización de la vida privada y la vida pública, en cuanto centros que hacen un contrapeso razonable a las tendencias centralistas y abrumadoras del Estado. Para el neoinstitucionalismo, la ta- rea del Estado es relevante tomando en cuenta la lógica de la institucionalidad que lo caracteriza como un poder que combina con eficacia funcional, tanto las atribucio- nes como las limitaciones que le impone el constitucionalismo moderno. El Estado es y continuará siendo la institución que tiene a su cargo los fundamentos de la dominación legal –racional–, atendiendo a los valores y principios del poder democrático.

En otro ángulo, el neoinstitucionalismo tie- ne la ventaja analítica y empírica para iden-

Misael Flores Vega Jaime Espejel Mena

tificar en el mundo de los hechos, las estruc- turas de decisión, los actores que negocian, el tipo de acuerdo que alcanzan, el diseño e implementación de las políticas públicas, las arenas de poder, los grupos de interés, los procesos de dirección e implementación en las organizaciones, los actos ejercidos de la autoridad, las formas de participación y or- ganización de los ciudadanos, así como el funcionamiento efectivo de las instituciones. Se ocupa y preocupa con sus activos metodo- lógicos y conceptuales de comprender las instituciones no sólo en el aspecto normati- vo y prescriptivo, sino fundamentalmente en el aspecto positivo, es decir, qué son, cómo funcionan, qué resultados producen, a quién o quiénes favorecen con sus decisiones, quié- nes son los responsables de su gestación, diseño, funcionamiento y operación.

Así, la relación Estado y mercado, gobier- no y ciudadanos, no se queda en las formas constitucionales y legítimas, sino que es po- sible entenderla a partir de los programas públicos, el ejercicio del presupuesto, la aplicación del gasto público, la ejecución de las políticas de bienestar, la medición de los beneficios, el logro de la equidad, la dismi- nución de la exclusión social y el grado efec- tivo del desarrollo que alcanzan las institu- ciones públicas, privadas y sociales. De igual modo, los arreglos vinculados con los obje- tivos y metas

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