La Acefalía Presidencial

La Acefalía Presidencial

Concepto

        La palabra acefalía deriva de la voz latina “acephalus” y de la griega “aképalos”, que significa privado de cabeza o sin cabeza. “Acefalía del Poder Ejecutivo” quiere decir que el poder ejecutivo queda sin cabeza, o sea, sin titular; y siendo el poder ejecutivo unipersonal, eso ocurre cuando falta el único titular que tiene, es decir, el Presidente. El poder ejecutivo está acéfalo cuando por cualquier causa no hay presidente, o si hay no puede ejercer sus funciones.

        Que haya quien lo suceda  es otra cosa; la acefalía desaparecerá tan pronto ese alguien reemplace al presidente de la república.

Previsiones constitucionales

        El art. 88 de la Constitución Nacional reformada en 1994 -75 en la  numeración de la Constitución de 1853/60- establece:

        “En caso de enfermedad, ausencia de la Capital, muerte, renuncia o destitución del presidente, el Poder Ejecutivo será ejercido por el Vicepresidente de la Nación. En caso de destitución, muerte, dimisión o inhabilidad del presidente y vicepresidente de la Nación, el Congreso determinará que funcionario público ha de desempeñar la Presidencia, hasta que haya cesado la causa de inhabilidad o un nuevo presidente sea electo”.

        La disposición está inspirada en el Art. II, Sección 1º, 6 de la Constitución de los Estados Unidos, que prevé directamente la solución a la acefalía presidencial y deriva al Congreso Federal la resolución del problema cuando se produce la denominada, quizás impropiamente, acefalía de la República, esto es, cuando se carece de presidente y vicepresidente de la Nación.

        Por lo tanto la  Constitución enfoca dos supuestos: a) que una causal de acefalía afecte únicamente al Presidente de la república, en cuyo caso el poder ejecutivo es ejercido por el vicepresidente, lo que Bidart Campos denomina la “sucesión” del vicepresidente; b) que tanto el presidente como el vice estén afectados por una causal de acefalía, en cuyo caso le cabe al Congreso determinar el funcionario público que ha de desempeñar la presidencia.

        Bidart Campos sostiene que cuando el vicepresidente no puede reemplazar al presidente, estamos ante un impedimento en lo que él denomina como mencioné “la sucesión del vice”, pero no ante “acefalía del poder ejecutivo” porque como el vice no forma parte del poder ejecutivo, la “causal” que le impide suceder al presidente no configura acefalía en el poder ejecutivo –que es unipersonal-.

Causales

        Para el caso de carecer del titular del Poder Ejecutivo, la Constitución indica cinco causales de acefalía del Presidente, algunas de ellas transitorias y otras definitivas. La enfermedad puede ser pasajera –en cuyo caso aquél será reemplazado por el vicepresidente, quien tomará el ejercicio de la presidencia-. En principio, es el propio presidente quien delega el cargo, comunicando la situación al Congreso y quien, de manera similar, lo reasume cuando entiende que ha sanado.

        Del mismo modo sucede cuando se produce la ausencia del país del presidente de la Nación. Aunque el art. 88 se refiere a la partida de la Capital, la práctica ha invalidado la estrechez de la causal, dado el hecho que ocurre prácticamente todos los días, cuando el presidente se aleja de la sede del gobierno en la ciudad de Buenos Aires, Capital de la República, y regresa a la residencia oficial en Olivos, Provincia de Buenos Aires. La causal de ausencia de la Capital, incluida en el anterior art. 75 de la Constitución argentina, respondió a otras circunstancias en las que las dificultades en las comunicaciones o las carencias técnicas impedían o dificultaban al presidente tomar decisiones fuera de la sede gubernamental. La norma en ese aspecto debió ser derogada en 1994. De todos modos el art. 99 inc. 18, sí se enmendó en dicha ocasión y convalidó la práctica de no considerar acefalía el desplazamiento del presidente por el territorio nacional. En efecto, la nueva disposición autoriza al titular del Poder Ejecutivo a ausentarse del territorio de la Nación con permiso del Congreso.

        La enfermedad,  psíquica o física, que produzca impedimento para gobernar puede constituirse en una causal de acefalía definitiva. Ahora bien, podría suceder que el presidente no quisiera pedir licencia o renunciar por causa de sus dolencias o que no esté en condiciones de hacerlo. En este caso, el mismo art. 88, prevé la causal de inhabilidad que podría declarar el Congreso Federal. La situación es harto compleja porque esa declaración de incapacidad o inhabilidad por enfermedad puede ser arbitraria, por ejemplo, emitida por un Congreso opositor que diera por enfermo a quien no lo está. Si tal sucediera, sería el caso del ejercicio del control judicial de la medida, aunque según precedentes de la Corte Suprema aplicados por analogía a la hipótesis, la cuestión podría calificarse de no justiciable.

        En los Estados Unidos, se sancionó la enmienda XXV, propuesta en 1965 y ratificada en 1967, a fin de resolver el problema que representa la incapacidad del presidente para delegar el cargo. A los casos de los presidentes Thomas Woodrow Wilson, Dwight Eisenhower y Franklin  Roosevelt, debió agregarse el del presidente John Kennedy quien permaneció por un breve período mortalmente herido. La enmienda posibilita, que en una situación semejante, el vicepresidente asuma como presidente provisional, previo una comunicación de él mismo, o de una mayoría de funcionarios, o del Congreso Federal, al presidente provisional del Senado y al presidente de la Cámara de Representantes.

        Los casos de muerte y renuncia son situaciones tan objetivas que no ofrecen duda. Pero la renuncia debe ser aceptada por el Congreso (el art. 75 inc. 21 se refiere a admitir o desechar los motivos de dimisión del presidente o vicepresidente, lo que también revela que la renuncia debe ser fundada).

        La única destitución posible que abre la sucesión presidencial es la producida como consecuencia del juicio político. Cualquier otra destitución, civil o militar carece de significado constitucional y, desde luego, hace incurrir a quienes la patrocinen o concreten en la ilegalidad más absoluta.

Acefalía vicepresidencial

        El caso de acefalía vicepresidencial exclusivamente, es más complejo de resolver y el que plantea el mayor dilema. En efecto, si se llama a elección popular podría suceder que se eligiese a un candidato de un partido opositor, aumentando las tensiones que de suyo se han dado entre los integrantes de la fórmula presidencial. Pero, si el cargo permanece vacante se produce un desequilibrio en el Senado pues uno de los representantes de las provincias debe presidirlo con lo cual ésta pierde un voto. La práctica institucional de no elegir en elecciones populares al vicepresidente de la Nación en caso de ausencia definitiva de este funcionario, genera un problema adicional, en caso de empate en la votación en general o en particular de un proyecto de ley en la Cámara de Senadores.

        En los hechos, en la República Argentina, salvo el caso que ya explicaremos de Alberto Teissaire, elegido en reemplazo del fallecido vicepresidente Quijano, dos años después de la muerte de éste, la práctica ha sido la de no cubrir el cargo del vicepresidente.

        En los Estados Unidos, ante la importancia política del cargo, se incorporó en la ya mencionada Enmienda XXV una norma –Sección II- estableciendo que en caso de remoción, muerte o renuncia del vicepresidente, el presidente deberá proponer un reemplazante que requerirá la confirmación de una mayoría de votos de ambas Cámaras del Congreso. Con ello se buscó equilibrar el interés en que el cargo sea cubierto con la participación del Congreso, pero constituye un sistema no exento de críticas porque no evita la lucha política que se desata con la sucesión lo que por otro lado sería muy difícil de impedir.  En 1973, Gerald Ford fue la primera persona escogida para vicepresidente según lo dispuesto en esta enmienda. El presidente Richard Nixon lo designó a raíz de la dimisión del vicepresidente Spiro Agnew. En 1974, Nixon renunció y Ford llegó a ser presidente. Según el nuevo procedimiento, Nelson Rockefeller se convirtió entonces en vicepresidente. Por primera vez, los Estados Unidos tuvieron un presidente y un vice que no habían sido electos para dichos cargos.

Acefalía de los candidatos electos que no han jurado

        María A. Gelli sostiene que a fin de respetar la voluntad popular, si muere el presidente electo le sucede el vicepresidente elegido y debe llamarse a elecciones para elegir un nuevo vicepresidente.

        En nuestra historia institucional ocurrió un caso para la renovación presidencial de 1928. En junio de dicho año los Colegios Electorales proclamaron a la fórmula integrada por Hipólito Yrigoyen y Francisco Beiró. Previo a que ambos tomaran posesión de los cargos, el vicepresidente electo falleció el 22 de julio. La Unión Cívica Radical argumentó que los Colegios Electorales debían ser convocados nuevamente a los fines de elegir al nuevo vicepresidente. El fundamento para sostener esta postura era que los colegios electorales sólo podían dar por terminada su labor una vez que el Congreso de la Nación convalidara el escrutinio definitivo. Otros por el contrario, esgrimían que los Colegios Electorales ya habían finalizado su tarea y que lo que correspondía era, para unos, llamar otra vez a elecciones para cubrir la vacancia; para otros, dejar que Yrigoyen gobernara sin vicepresidente, tal como había ocurrido en los tres últimos años de su primera presidencia tras la muerte de Pelagio Luna; y para un tercer grupo, hacer que el Congreso dictaminara sobre la situación.  Finalmente, triunfó la postura del radicalismo cuya Convención Nacional eligió como candidato para ocupar la vicepresidencia a Enrique Martínez. Esto ocurrió el 2 de agosto. Así pues el 6 los Colegios Electorales lo consagraron vicepresidente.

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