Historia De Colombia

UN SIGLO DE DESARROLLO PAUSADO E INEQUITATIVO:

La economía colombiana, 1910-2010

José Antonio Ocampo*

Si el siglo XIX fue en Colombia una larga y penosa transición al desarrollo económico moderno, el siglo XX puede caracterizarse como una etapa en cierto sentido exitosa, cuya característica dominante fue el ritmo pausado y relativamente estable del crecimiento económico. La peor guerra civil decimonónica, la Guerra de los Mil días (1899-1902), representó un corte radical entre una y otra época y dejó traumas que tardarían algún tiempo en borrarse: en el terreno político la pérdida de Panamá y en el económico el desborde monetario y la alta inflación que acompañó el conflicto interno. El espectacular despegue de la economía cafetera del occidente colombiano en las tres décadas que sucedieron a la guerra borró una historia marcada en el siglo XIX por cortas bonanzas exportadoras de un conjunto heterogéneo de productos que a la larga fueron incapaces de construir una integración sólida y dinámica en la economía mundial (Ocampo, 1984). Con un rezago considerable en relación con las economías de (sur de) Brasil, México y el Cono Sur, el auge exportador dio paso a una economía más diversificada, cuyo epicentro se trasladó gradualmente al sector manufacturero y a los servicios modernos, orientados fundamentalmente, en uno y otro caso, al mercado interno.

La secuencia de café e industrialización fue capaz de sacar a la economía colombiana de las ligas de las naciones más pobres y colocarla entre las de desarrollo intermedio, no sólo en términos de ingreso por habitante sino también de estructura productiva. En este sentido, el auge cafetero contribuyó más a lo primero, mientras la industrialización a lo segundo. Sin embargo, la secuencia nunca produjo ni “milagros” económicos ni un recorte sustancial de la gran brecha que existía en relación con el mundo industrializado a comienzos del siglo XX. En esto Colombia estuvo, por lo demás, dentro de la norma internacional ya que, con un puñado de excepciones del Asia Oriental, los países en desarrollo han sido incapaces de llegar a dichas ligas. El proceso de industrialización permitió también absorber dos efectos demográficos de largo alcance: la aceleración del crecimiento de la población y un rápido proceso de urbanización, e iniciar la diversificación de la estructura exportadora. El agotamiento del proceso de industrialización fue sucedido por el intento de acelerar el crecimiento económico mediante una integración nuevamente más profunda en la economía mundial. Este proceso se inició tímidamente en los años setenta y se aceleró con la apertura económica de los noventa. Aunque su resultado más notable ha sido una notable transformación de la estructura exportadora, sus resultados en términos de crecimiento económico han sido, hasta ahora, frustrantes.

Los beneficios del desarrollo se difundieron de manera inequitativa. La alta concentración de la propiedad de la tierra fue el preludio de la mala distribución de la riqueza y el ingreso hasta nuestros días. De hecho, aunque hubo algunas fases de mejoría, la tendencia fue más bien al deterioro en la distribución del ingreso a lo largo del siglo XX. A su vez, dentro de una estructura cuya virtud es la multiplicidad de polos regionales de desarrollo y las menores diferencias regionales que en otros países latinoamericanos, las oportunidades de desarrollo también se distribuyeron desigualmente en la geografía nacional. Hasta bien avanzado el siglo, las desigualdades urbano-rurales fueron, además, crecientes. La política social sólo vino a contribuir con mucho rezago a mejorar las condiciones de vida de la población más pobre. Pese a todo ello, el “goteo” del desarrollo permitió avances sociales de diverso tipo desde la primera mitad del siglo.

Este ensayo presenta una visión de conjunto del proceso de desarrollo económico colombiano entre comienzos del siglo XX y la celebración del bicentenario de la independencia. Está dividido en cinco partes. En la primera se discute el marco institucional del desarrollo colombiano a lo largo del siglo, que se caracteriza como “liberal”. En la segunda se revisan las grandes tendencias y fases del crecimiento económico y los procesos demográficos que lo acompañaron. La tercera ahonda en las modalidades de intervención del Estado. En la cuarta se analiza conjuntamente las variables formas de integración en la economía mundial y la transformación de la estructura productiva. La quinta y última enfoca su atención sobre la distribución de los frutos del desarrollo. Nótese que esta estructura privilegia los elementos temáticos sobre el análisis de las distintas fases del desarrollo. Sin embargo, estas últimas están presentes a lo largo del ensayo, especialmente en la cuarta parte.

I. El marco institucional: el carácter liberal del desarrollo económico colombiano

Los debates sobre las estructuras económicas y sociales y su influencia sobre el desarrollo ocuparon una posición privilegiada en la literatura temprana sobre desarrollo –no sólo económico, sino también social y político. En el caso de la economía, perdieron importancia por algún tiempo pero han revivido con fuerza bajo la influencia de Douglas North (véase, especialmente North, 1990) y de Acemoglu y Robinson (2005), entre otros. El énfasis de esta literatura recae sobre las reglas de juego que determinan la formación de los mercados –en especial, los derechos de propiedad— y los incentivos que enfrentan los distintos agentes económicos para operar en ellos, pero también la provisión de bienes públicos, que son fundamentales para que los mercados funcionen adecuadamente.

La vieja literatura institucional, que ha seguido haciendo carrera en muchas escuelas de pensamiento político y social, resalta más bien la funcionalidad o disfuncionalidad de las estructuras sociales y políticas. En cierto sentido, y a riesgo de simplificar, el énfasis recae en ellas sobre la formación de estructuras de poder social, incluyendo las ideologías que responden a ellas. En este contexto, el mercado es apenas una de las instituciones posibles y, en cierto sentido, está siempre subordinado a estructuras sociales de más amplio alcance.

Visto desde cualquiera de estos enfoques, la relación entre las estructuras socio-políticas colombianas y la economía han tenido una característica dominante en Colombia a lo largo del siglo XX: el predominio de instituciones y concepciones del desarrollo de corte liberal, si por ello nos referimos, por una parte, al papel protagónico que juega la iniciativa privada y el rol generalmente subsidiario del Estado y, por otra, al predominio de un poder estatal fragmentado y limitado –y, casi puede decirse, un Estado endémicamente débil. Las raíces políticas de esta estructura se hunden en el proceso de construcción de la nacionalidad y, en particular, al triunfo de un fuerte republicanismo, en el contexto de una fuerte multipolaridad económica regional. Estas dos dimensiones han interactuado históricamente. En este sentido, la fortaleza de la democracia política colombiana, así como sus limitaciones, se derivan de que fue el mecanismo institucional más apropiado para que las elites regionales –representadas en los partidos tradicionales, el Congreso y el gabinete ministerial— negociaran entre sí.

Es cierto, como lo veremos a lo largo de este ensayo, que distintas formas de intervencionismo estatal fueron apareciendo de manera sucesiva: la inversión pública en el sistema de transporte, que se extendió posteriormente a la infraestructura en general; la protección de la producción nacional y, más adelante, la promoción explícita de nuevas industrias y, aún más tarde, de nuevas actividades exportadoras; y, con un evidente rezago, el desarrollo social. A lo largo de este proceso, el Estado fue asumiendo un mayor tamaño y una estructura más compleja. Sin embargo, en términos generales, puede decirse que el Estado colombiano fue relativamente pequeño a lo largo de casi todo el siglo y que las formas de intervención siguieron siendo siempre subsidiarias a la actividad privada. De hecho, una de las grandes paradojas de la historia del siglo XX es que el Estado vino a asumir mayores dimensiones durante la etapa más reciente de desarrollo. Como veremos, la razón de ello es el giro hacia una intervención mucho más amplia en materia de gasto público social, asociada a la expedición de la Constitución de 1991.

Esta caracterización de las instituciones colombianas como liberales no tiene, por supuesto, acogida entre todos los analistas. Por eso vale la pena contrastar los puntos de vista de dos destacados historiadores colombianos contemporáneos que han analizados las dimensiones institucionales de nuestro desarrollo: Salomón Kalmanovitz (véase especialmente Kalmanovitz, 2001, caps. 3 y 6) y Eduardo Posada Carbó (2006, especialmente caps. 3 y 4).

La visión de Kamanovitz es la que más contrasta con la que se expone aquí. De hecho, su caracterización de las instituciones colombianas es exactamente la opuesta, ya que las caracteriza como antiliberales y, más aún, asocia el atraso colombiano a dicho carácter antiliberal. La raíz del problema, a su juicio, es la ausencia, no sólo en Colombia sino en Latinoamérica, “de una revolución democrática que construyera las instituciones serias que requiere el capitalismo para poderse desarrollar adecuada y civilizadamente en el largo plazo” (p. 109). Estas instituciones son “la seguridad legal, los incentivos económicos y las formas de participación social requeridas para un desarrollo económico sostenible y equitativo y para el logro de una sociedad capaz de enfrentar democráticamente

...