Responsabilidad Estatal

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO COLOMBIANO

Dr. ALIER HERNANDEZ

Magistrado del Consejo de Estado

En un sistema jurídico casi totalmente legislado, como el colombiano , resulta cuando menos curioso encontrar una teoría cuyo origen y desarrollo pertenecen a la iniciativa del juez.

Es lo que ha ocurrido con la teoría de la responsabilidad extracontractual del Estado, de corte netamente pretoriano, cuyos fundamentos, principios y proyecciones obedecen a la capacidad creadora de la jurisdicción contencioso administrativa, apoyada – claro está – en principios y preceptos constitucionales, en deducciones de la jurisprudencia extranjera y en logros de la doctrina.

Para tener una idea cabal de este aserto inicial, es menester advertir que ni la Constitución Política de 1.886 –bajo cuya vigencia se inicia la jurisdicción especializada y se consolida la teoría -, ni la ley, establecían norma alguna que, de manera general, dispusiese la indemnización de los perjuicios que el Estado causara con su actividad a una persona cualquiera.

1.- LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.

La Corte Suprema de Justicia – en sus Salas de Casación Civil y de Negocios Generales – fue la encargada – por la atribución general de competencia que detentó hasta 1964-, de dirimir los conflictos atinentes a este tema , siendo, por consiguiente, la primera corporación judicial que enfrentó el problema de la carencia normativa sobre el particular.

Puesta en tal circunstancia y teniendo presente que la falencia anotada no podía servirle de pretexto para negarse a decidir , acudió a la aplicación de las normas que, en el código civil, regulan la responsabilidad extracontractual de los particulares , constituyendo este procedimiento una primera época en la evolución de la responsabilidad extracontractual del Estado, la cual – según lo reconoció la propia Corte y lo dedujo la doctrina nacional -, comprendió dos períodos sucesivos en el tiempo y en la evolución de la teoría.

1. Inicialmente, la Corte encontró el fundamento normativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en los artículos 2347 y 2349 del código civil , tesis que también aplicó a la responsabilidad civil extracontractual de las personas jurídicas de derecho privado, lo cual equivale a decir que el sustento de la obligación indemnizatoria estuvo constituido por las llamadas culpa in eligendo y culpa in vigilando de la administración, las cuales, por lo demás, se presumían.

2. Con posterioridad, La Corte estimó que la del Estado era una responsabilidad directa fundada, por consiguiente, en el artículo 2341 del código civil , y, en consecuencia, de naturaleza subjetiva.

Aunque las líneas jurisprudenciales no se trazan con la limpieza que quisiera la doctrina, pues se trata de esquemas que van surgiendo de una manera natural y progresiva, se puede sostener que a esta tesis llegó la Corte por un doble camino que, poco a poco, fue separando la responsabilidad de las personas jurídicas de derecho privado de la correspondiente a las de derecho público: la denominada “teoria organicista” , y la “falla del servicio”.

Sin duda, el tránsito que hiciera la responsabilidad patrimonial del Estado en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sienta las bases indispensables para que el Consejo de Estado – a partir de 1.964 -, prosiguiera su construcción; vale la pena hacer notar, en este recorrido, que la Corte, pese a descubrir y aplicar la “falla del servicio” como instrumento a través del cual fue posible comprometer, directamente, la responsabilidad civil del Estado abandonando las culpas “in eligendo” e “in vigilando” propias de la responsabilidad civil por el hecho ajeno, no superó – sin embargo – la aplicación del código civil como fundamento normativo de la obligación indemnizatoria; esta conclusión es muestra adicional del carácter eminentemente legislado que reviste el derecho colombiano, característica que hizo más difícil la búsqueda de un fundamento de derecho público para la responsabilidad del Estado y que hace más meritoria la tarea cumplida por el Consejo de Estado – y, en general, por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo- como pasa a verse enseguida.

2.- LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO.

Este capítulo requiere de varias advertencias iniciales.

En primer lugar, si bien en el año de 1.964 se trasladan, de una manera general, las competencias atinentes a la responsabilidad extracontractual del Estado de la sede de la jurisdicción civil ordinaria a la de lo contencioso administrativo, tal cosa no significa que antes de ese año esta última careciera de atribuciones en esta materia, ni que, con posterioridad al mismo, tales asuntos fuesen de su conocimiento exclusivo.

En segundo término, que varias de las diversas Secciones que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, cinco en total, conocen de fenómenos propios de la responsabilidad estatal, sobre todo, a través de la denominada “acción de nulidad y restablecimiento del derecho”, o lo que es lo mismo, de la responsabilidad del Estado fundada en la ilegalidad del acto administrativo unilateral; sin embargo, la que tiene más estrecha relación con el tema es sin duda la Sección Tercera , amen de la propia Sala Plena, esta última a través de los recursos extraordinarios y de otras fórmulas legales.

Finalmente – y como se ha expuesto hasta ahora -, la Constitución Política de 1.886 no contenía una norma que sirviera de fundamento general a la obligación del Estado de indemnizar los perjuicios que causara con su actividad o que se produjeran con ocasión de la misma, circunstancia que determinó un notable esfuerzo jurisprudencial que finalmente logró la necesaria autonomía de esta institución respecto de la similar existente en el derecho privado en relación con los daños causados entre particulares, dotándola de reglas propias extraídas, fundamentalmente, de los principios de la Constitución Política de 1886.

El Consejo de Estado, desde el año de 1947, había mostrado, con suma claridad, la tendencia de apartarse, en materia de responsabilidad estatal, de las normas del código civil, porque encontró suficientes las que consagraba la ley 167 de 1.941. ,para determinar la indemnización de los perjuicios que el Estado causaba, incluso, si su conducta estuvo ajustada a

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