Jose Aguilar

Financiamiento a la Educación Básica

José Luis Aguilar y Maya

Introducción

La asignación de recursos para sufragar los gastos de la educación siempre ha sido tema de debate. Las razones no son menores. Hablar de los costos de la educación pública en nuestro país implica hacer alusión, implícita o explícitamente, al principal rubro de gasto, tanto para la administración pública federal como para los gobiernos de las entidades federativas. En estos últimos, las erogaciones realizadas en el sector oscilan entre el 30 y el 50% de su presupuesto total por ejercicio fiscal y, en el caso del gobierno federal, el gasto en educación básica transferido a las entidades supera el 30% respecto al gasto total federalizado.1

En el centro de la discusión se encuentra un arreglo institucional que ha permanecido ambiguo desde su concepción original. Si bien las actuales disposiciones que regulan la relación entre el gobierno federal y las entidades federativas se encuentran formalizadas en la Ley de Coordinación Fiscal (LCFF), misma que norma el tipo de criterios utilizados para la dispersión del gasto federalizado en materia educativa,2 también hay que señalar que estas disposiciones corresponden sólo a la reglamentación de un proceso que, desde la concepción original de la arquitectura institucional y administrativa del sector educativo nacional, contiene un alto grado de inequidad.

Desde la creación de la Secretaría de Educación Pública en los albores de la década de los veinte, pasando por la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, con sus respectivos convenios y hasta las reformas que institucionalizaron la desconcentración de servicios educativos con la creación de los fondos federales transferidos, los criterios de distribución de los fondos y el nivel de aportaciones entre ámbitos de gobierno, han sido puntos de una discusión permanente.

El mosaico de temas es complejo. Algunos de los argumentos críticos más citados que suelen referirse al momento de analizar el tema del financiamiento a la educación pública en el país son:

1) Desequilibrios distributivos. Sólo se considera la oferta educativa. Esto es, la fórmula que determina el monto del fondo sólo considera al número de docentes y planteles educativos.3

2) Inercias en los mecanismos de dispersión de fondos. Al no existir un criterio claro para la distribución de recursos hacia las entidades federativas, la federación continúa negociando con cada una de ellas, por separado, la distribución del fondo destinado a la educación.4

1 Diagnóstico Integral de la Situación Actual de las Haciendas Públicas Estatales y Municipales, SHCP.

2 Artículos 26, 27 y 28 del Capítulo V de la citada Ley.

3 Véase artículo 27 de la LCFF.

3) Desigualdades en las aportaciones locales. Mientras que la aportación per cápita con recursos propios del estado de Baja California fue de $990.50 en 2002, el estado de Morelos sólo aportó $13.00 pesos por habitante.5

4) Nulos incentivos para estimular el financiamiento con recursos propios de los estados. El actual mecanismo de distribución del FAEB no reconoce el esfuerzo financiero de las entidades federativas par sufragar el gasto educativo.6

5) Ausencia de criterios objetivos que incorporen indicadores efectivos de oferta y demanda. La fórmula del artículo 27 de la LCFF no reconoce la calidad educativa ni a la población en edad escolar o alumnos que se encuentran inscritos en el sistema educativo operado por la entidad federativa.

6) Debilidad en los instrumentos de coordinación entre los gobiernos locales y el gobierno federal.

A lo anterior puede sumarse, como lo señala Ortega (2004), que la federalización del gasto educativo, vía el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), arrastra muchas de las inequidades existentes al momento de firmar el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB). Señala que en la propia exposición de motivos de la iniciativa de reforma que adicionó el Capítulo V a la LCFF, se reconoce que la mecánica de la distribución del FAEB puede mejorarse para propiciar mayor equidad y eficiencia en el ejercicio del gasto educativo.

La discusión del tema se torna abstrusa en razón de la existencia de un esquema en el que los criterios de dispersión de fondos son confusos.7 A diferencia de las fórmulas establecidas en el Capítulo V de la LCFF, para regular la transferencia de los recursos federales para la Infraestructura Social o para el Fortalecimiento de los Municipios, no se incluyó una que fijara las bases para transferir los recursos destinados a educación pública.

El objetivo de este trabajo es realizar un análisis en torno a las tendencias presupuestales en materia de educación pública que es posible percibir, tanto en el gasto federalizado, como en las erogaciones que realizan los gobiernos estatales. El documento describe la problemática que actualmente se observa en la asignación de recursos federales para la educación en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), y se propone una fórmula que distribuya los recursos educativos considerando diferentes variables agrupadas en cinco componentes educativos:8

1) Oferta. Se incluyen el número de docentes y el de escuelas.

2) Demanda. Incorpora el total de alumnos inscritos y a la población en edad escolar.

3) Eficiencia. Éste se compondría de tasas de reprobación y de eficiencia terminal.

4) Esfuerzo financiero. Se pueden considerar las aportaciones por alumno y/o el porcentaje de las participaciones disponibles destinadas al gasto educativo.

5) Criterio compensatorio. Se puede incluir el índice de marginación y/o el índice de desarrollo social elaborados por el Consejo Nacional de Población.

5 Cárdenas y Luna 2006, cuadro 6.

6 Latapí y Ulloa, 2000, página 56; exposición de motivos de la iniciativa del Senador Genaro Borrego Estrada (2002).

7 De hecho, en la LCFF nunca se menciona la manera en que deben dispersarse los recursos, sólo se contemplan los elementos a partir de los cuales se integra el Fondo (artículo 27 de la LCFF).

8 Estos criterios han sido sugeridos por académicos involucrados en el tema, Merino (1998) y Latapí y Ulloa (2000 y 2002), así como por las entidades federativas (Baja California, Chihuahua, Durango, Edo. de México, Nuevo León, Jalisco y Puebla) en el seno de la Convención Nacional Hacendaría y por algunos legisladores.

El artículo incorpora de forma específica, un análisis en torno a la división de responsabilidades para el financiamiento del gasto educativo entre el gobierno federal y los gobiernos estatales, tema de debate reciente que debe ser tomado en consideración en las alternativas de solución, para buscar mecanismos más equilibrados y eficientes, para la distribución de recursos públicos en el sector. De hecho, al mismo tiempo que se diseñen alternativas para la distribución del gasto federal en el sector, será necesario elaborar mecanismos compensatorios para aquellas entidades que realizan esfuerzos financieros para la provisión del servicio, así como incentivos que estimulen a que el resto de gobiernos locales incrementen su participación de recursos propios destinadas a la educación.

Cabe aclarar que en la LCFF existe un total de siete fondos federales con recursos etiquetados para distintos fines. De éstos, existen dos con recursos que deben destinarse exclusivamente a cubrir los gastos ocasionados por la prestación de los servicios educativos: FAEB y el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA). Existen otros a los que también se le destinan recursos para la educación, el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM). Sin embargo, a diferencia del FAEB y FAETA, que contienen los recursos para cubrir la nómina del personal docente y administrativo, una parte de las transferencias del FAM se utiliza para otorgar desayunos escolares y apoyos alimenticios a la población en condiciones de pobreza extrema y, la otra parte, a la construcción, equipamiento y rehabilitación de la infraestructura física de los niveles de educación básica y superior en su modalidad universitaria.

Por su importancia dentro de las Aportaciones Federales (poco más del 60% del total), la propuesta de distribución de recursos aquí presentada, sólo se enfoca a la educación básica (FAEB), aunque con pequeñas variaciones esta misma metodología puede emplearse para el FAETA.

El resto del documento está estructurado de la siguiente manera: en la sección II se analiza el contexto histórico que llevó a la desconcentración de los servicios educativos.9 En la Sección III se estudian las asimetrías que existen en la distribución del FAEB, así como las desigualdades que existen en los esfuerzos financieros de las entidades federativas. En la sección IV se propone una serie de variables que deben de incluirse en una fórmula para distribuir los recursos entre las entidades federativas. Finalmente, en la sección V se presentan las conclusiones.

1. De la creación de la SEP a la firma del ANMEB

La división de la educación pública en federal y estatal data desde la Constitución de 1824. En ella se establece como facultad exclusiva del Congreso General

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