ADMINISTRACION PUBLICA

Administración publica.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA es la actividad correspondiente al Poder Ejecutivo, en los diversos niveles del Poder Público (Nacional, Estadal y Municipal), que como titular gestiona y desempeña sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la satisfacción de las necesidades públicas y lograr con ello el bien general; dicha atribución tiende a la realización de un servicio público, y se somete al marco jurídico especializado que norma su ejercicio, el cual se concretiza en el contenido de los actos administrativos que emite y realiza.

Para el Estado Venezolano, la Administración Pública no se agota en la rama ejecutiva antes mencionada, pues, también comprende a otros órganos del Poder Público que desarrollan las funciones del Estado de carácter sublegal, tales como el Poder Ciudadano, que lo conforma la Contraloría General de la República y Defensoría del Pueblo, y el Poder Electoral (Consejo Nacional Electoral), estos integran la administración pública del Estado, pero, respecto al Poder Ejecutivo, estos tienen autonomía funcional; y en el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Justicia que a través de la Dirección Ejecutiva de Magistratura, ejerce la dirección, gobierno y administración del Poder Judicial, formando parte de la Administración Pública.

La Administración Pública Nacional, tiene sus bases legales en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en los artículos 16 (división de Estados, Municipios, Distrito Capital), 136 (titulo IV que trata del Poder Público), 137 (Atribuciones de los órganos), 138 (Usurpación de Autoridad), y el artículo 141 que establece los Principios en que se fundamenta la Administración Pública.

Tales principios están desarrollados en la Ley Orgánica de la Administración Pública (vigencia con Decreto N° 6.217 de fecha 15-07-2008) y (Decreto N° 6.732 de fecha 2 de Junio de 2009, Sobre la Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional, según Gaceta Oficial N° 39.202 de fecha 17-06-2009).

DOCTRINAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

A continuación se estudia y analizan las distintas doctrinas que nos harán comprender el nacimiento del Derecho Administrativo, y hechos trascendentales, como el que, luego de la Revolución Francesa, se deriva o se produce con validez universal la Declaración de los Derechos del Hombre y del ciudadano en 1.789, por ello es llamada también la revolución del Derecho.

I. DOCTRINA GERMÁNICA

▪ LA NOCION DE ADMINISTRACIÓN SEGÚN OTTO MAYER

A finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX, el notable administrativista alemán Otto Mayer, escribía que el termino gobierno comprendía la actividad total del Estado en cuanto a Legislación, justicia y administración. A través de la evolución cada rama se ha separado una después de la otra. La primera en separarse es la Justicia, con el dominio de los tribunales ordinarios, dando la distinción a los asuntos del gobierno aparte de los asuntos de justicia. Con el nacimiento del nuevo Derecho Constitucional toda legislación queda subordinada al concurso de la representación nacional, y que para toda actividad que no es justicia ni legislación se designa como administración, la cual no reemplaza la palabra gobierno, sino que la ubica como una actividad al lado de la justicia.

Hoy entendemos como Gobierno la alta dirección, el impulso para hacer marchar los asuntos en el sentido de una buena política y del interés general. El Estado tiende a realizar su fin a través de las actividades de legislación, justicia y administración. Al paso del tiempo Mayer examino el desarrollo histórico de cada una de las actividades, en la cual se han fijado los elementos que corresponde a cada rama del Poder Público.

Para el antiguo derecho alemán, el establecimiento de reglas generales y de obligatorio cumplimiento para los súbditos por parte del soberano, era lo que significaba legislación, o sea reglas de Derecho. El Derecho Constitucional moderno toma en consideración la representación nacional, tomando como principio fundamental que la legislación no puede elaborarse sin el concurso del cuerpo representativo, es decir que desde entonces la legislación ha adquirido un nuevo elemento característico, continua el establecimiento de las reglas de derecho; pero se manifiesta dicho poder, con el concurso del cuerpo representativo. Estos dos elementos hacen el opuesto del concepto de legislación al de administración.

En un principio, la Justicia, era la actividad del Estado destinada a mantener el orden jurídico mediante el poder público, confiada a la autoridad de los tribunales. En la época alemana cuando se efectuó el distingo entre justicia y administración, no existían tribunales sino para la observancia de los derechos civil y penal. En la actualidad la justicia es la actividad del poder público, que mantiene el orden jurídico, pertenece a los tribunales que aplican el derecho civil y el derecho penal. Deja de haber justicia al faltar alguno de los elementos constitutivos.

Cuando esto sucede, según la doctrina de Otto Mayer, la actividad cualquier sea su carácter, justicia o legislación, cae en la esfera de la administración, por lo que negativamente se delimita, que administración debe ser toda la actividad del Estado que no es legislación ni justicia. Mayer también señala que la administración es la actividad del Estado para realizar sus fines, bajo su orden jurídico. En la legislación, el Estado se encuentra sobre ese orden jurídico y en la Justicia, todo se hace por este orden jurídico (Mayer, 1949:3-9).

▪ LA NOCION DE ADMINISTRACIÓN SEGÚN LA ESCUELA VIENESA (KELSEN – MERKL)

Hans Kelsen, filosofo del derecho, y Adolf Merkl, administrativista, figuras destacadas del grupo de juristas de Viena, quienes se proponen eliminar del conocimiento jurídico todo lo que no pertenece al objeto exactamente señalado como Derecho, es decir, librar la ciencia jurídica de todo elemento extraño tales como la Psicología, Biología, Ética y Teología, con las cuales se había mezclado el derecho en los dos últimos siglos.

Esta escuela considera que toda función del Estado es función creadora del derecho, en el cual el orden jurídico es un orden graduado de diferentes capas de normas. Toda producción de norma de derecho esta regulada por una norma jurídica superior, al propio tiempo, esta norma inferior creada por aquella regula el modo de creación de otra norma subordinada a ella. Esta producción de norma es el acto ejecutorio de la norma superior que lo regula. Esto es lo que se conoce como “teoría de la formación del derecho por grado”, que se refleja en la pirámide de Kelsen.

El Estado en la concepción tradicional de sus diferentes funciones, en el ejercicio de la función legislativa, el poder público produce, crea o establece las normas jurídicas que reciben aplicación en casos individuales o concretos al desarrollarse las funciones administrativa y jurisdiccional. Kelsen concibe la legislación como un caso particular de la creación del derecho, del mismo modo que la ley no representa sino una forma posible del mismo. También observa que en la función administrativa y jurisdiccional, hay creación de normas jurídicas. Los grandes juristas de la escuela de vienesa consideran que toda la actividad del Estado es creadora del orden jurídico. El proceso de formación o creación jurídica, establece que el contenido de la norma de menor grado esta determinado por la norma del orden mas elevado. La ejecución de la norma constitucional es la legislación, así como son ejecución de las normas legales en la administración y la justicia. Estas a su vez son actos de creación del derecho si se les considera en relación con aquellos actos jurídicos de ejecución de ellas mismas.

Kelsen observa que, todo el orden jurídico positivo, supone la obediencia a la ley originaria, ya que la característica del derecho es regular su propia creación. Así la vía legislativa se puede determinar por una norma positiva general, llamada norma constitucional; y la Constitución representa un grado superior del orden jurídico, con relación a la ley. Quien a su vez, aplica la Constitución, en el sentido de que el procedimiento relativo a la elaboración de las leyes esta plasmado en las pautas del precepto constitucional, del mismo modo que la ley determina la sentencia judicial que la aplica.

Para conceptualizar la administración, los juristas vieneses citan lo expuesto por Otto Mayer, a quien Merkl califica como “el más distinguido de los teóricos alemanes del derecho administrativo”. Al oponer administración y legislación, en la teoría de Merkl, se alude a la ley formal, no a la ley material. Correspondiendo a la legislación todas las etapas de la tramitación legislativa, quedando la administración fuera de ese camino. Todos los órganos que participan constitucionalmente en la ley formal son órganos legislativos; todas sus funciones parciales constituyen, sin discusión, legislación, en oposición a la administración.

Esta oposición dentro de la teoría de Merkl, se reduce a una diferencia en su respectiva distancia a la Constitución. Reconociendo en esta, el fundamento y condición previa de toda actividad estatal, lo mismo de la administración que de la legislación, desprendiéndose como nota

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