DEUDA PÚBLICA

DEUDA PÚBLICA

I. CONCEPTO

Se entiende por deuda pública al conjunto de obligaciones pendientes de pago que mantiene el Sector Público, a una determinada fecha, frente a sus acreedores. Constituye una forma de obtener recursos financieros por parte del estado o cualquier poder público y se materializa normalmente mediante emisiones de títulos de valores en los mercados locales o internacionales y, a través de préstamos directos de entidades como organismos multilaterales, gobiernos, etc.

Dependiendo de la residencia de los acreedores, la deuda puede clasificada como externa o interna. La deuda externa, es aquella acordada con personas naturales o jurídicas no domiciliadas en el país, mientras que la deuda interna es la que se acuerda con personas naturales o jurídicas domiciliadas en el país, por lo que todos sus efectos quedan circunscritos al ámbito interno.

La Dirección Nacional del Endeudamiento Público es el órgano de línea del Ministerio de Economía y Finanzas, rector del Sistema Nacional de Endeudamiento, encargado de programar, presupuestar, normar, negociar, registrar, controlar, contabilizar y coordinar la aprobación de las operaciones de endeudamiento público y de las operaciones de administración de deuda; atender el servicio de las operaciones de deuda del Gobierno Nacional, realizar operaciones conexas para una administración prudente de la deuda, actuar como agente financiero único del Gobierno Nacional, preparar y publicar las estadísticas de la deuda pública. Depende directamente del Vice Ministro de Hacienda.

II. SISTEMA NACIONAL DE ENDEUDAMIENTO

Es el conjunto de órganos, normas y procedimientos orientados al logro de una eficiente administración del endeudamiento a plazos mayores de un año de las entidades y organismos del Sector Público; está integrado por la Dirección Nacional del Endeudamiento Público, dependiente del Vice ministerio de Hacienda y por las Unidades Ejecutoras las cuales conducen los procesos relacionados con el sistema, a nivel de todas las entidades del Sector Público que administran fondos de las entidades y organismos públicos, las mismas que son responsables de velar por el cumplimiento de las normas y procedimientos que emita el órgano rector.

Se rige por los siguientes principios:

1. Eficiencia y prudencia.

El Endeudamiento Público interno y externo se basa en una estrategia de largo plazo que tiene como objetivo fundamental cubrir parte de los requerimientos de financiamiento del Sector Público a los más bajos costos posibles, sujetos a un grado de riesgo prudente y en concordancia con la capacidad de pago del país.

2. Responsabilidad fiscal.

El Endeudamiento Público debe contribuir a la estabilidad macroeconómica y a la sostenibilidad de la política fiscal, mediante el establecimiento de reglas y límites a la concertación de operaciones de endeudamiento del Sector Público y una prudente administración de la deuda. El Gobierno Nacional no reconocerá deudas contraídas por los Gobiernos Regionales y Locales, salvo las debidamente avaladas.

3. Transparencia y credibilidad.

El proceso de Endeudamiento Público debe llevarse a cabo mediante mecanismos previstos en la Ley, que sean transparentes y predecibles.

4. Capacidad de pago.

El Endeudamiento Público permite obtener financiamiento externo e interno, de acuerdo con la capacidad de pago del Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales o de la entidad obligada.

5. Centralización normativa y descentralización operativa.

El Endeudamiento Público se sujeta a la regla de centralización normativa y descentralización operativa en el Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.

La Dirección Nacional del Endeudamiento Público es el órgano rector del sistema nacional del endeudamiento público, dicta las normas y establece los procedimientos relacionados con su ámbito y tiene como principales atribuciones las siguientes:

• Conducir la programación, la concertación y el desembolso de las operaciones de Endeudamiento del Gobierno Nacional y de sus avales o garantías

• Registrar la deuda de las entidades y organismos del Sector Público;

• Atender el servicio de la deuda del Gobierno Nacional;

• Desarrollar la administración de pasivos;

• Actuar como agente financiero único del Gobierno Nacional pudiendo autorizarse la realización de gestiones financieras específicas a otras entidades del Estado mediante resolución ministerial del Ministerio de Economía y Finanzas;

• Emitir títulos representativos de deuda del Estado;

• Actuar como fideicomisario y/o fideicomitente en patrimonios fideicometidos derivados de operaciones de Endeudamiento Público y de administración de deuda;

• Otorgar o contratar garantías para atender requerimientos derivados del proceso de promoción de la inversión privada y concesiones, así como registrar y atender su ejecución.

En la década de los 80 se puso en evidencia en los países industrializados una difundida insatisfacción entre economistas y políticos respecto a la eficacia de las diversas formas de intervención estatal en la economía. Las políticas macroeconómicas basadas en el keynesianismo, que no lograban actuar eficazmente sobre las tendencias al estancamiento con inflación, fueron sometidas a intensa crítica por su énfasis en el manejo de la demanda agregada, que descuidaba la oferta, y por su preocupación exclusiva por el corto plazo, que no consideraba adecuadamente las complejas interacciones y los reales efectos de las políticas sobre la economía.

Con esto culminaba una importante reacción teórica contra los planteamientos keynesianos, iniciada por la escuela monetarista de Milton Friedman y continuada por la teoría de las expectativas racionales y la escuela de la nueva macroeconomía clásica. Las contribuciones teóricas más recientes son escépticas respecto a las posibilidades de intervención estatal exitosa, debido a que "El gobierno no está necesariamente bien informado sobre la naturaleza de un problema dado, ni sobre las complejas consecuencias de sus propias políticas, lo que puede producir efectos perversos o no deseados (...). Los gobiernos, en todo caso, tienen sólo control parcial sobre las consecuencias de sus acciones (...) A menudo hay grandes diferencias entre las políticas en el pizarrón y la manera en que se implementan. Hay grandes dificultades intrínsecas para mejorar la responsabilidad y el control de las burocracias, y el problema empeora debido a la existencia de corrupción, nepotismo (...) y a la tendencia que las agencias estatales sean 'capturadas' por grupos de interés (…) (además) cualquier aumento en la tributación, requerido por una intervención de política, introducirá nuevas 'distorsiones' al afectar los precios relativos y los incentivos en la economía" (Killick 1989: 12).

A otro nivel, desde fines de los 70 los países de la OECD (Organización Económica para la Cooperación y el Desarrollo) empezaron a cuestionar los beneficios marginales de la creciente actividad estatal en la economía, entendida como el aumento del gasto público, generándose un amplio descontento con la consiguiente pesada carga tributaria requerida para financiarlo. En esta actitud coincidieron autores conservadores y radicales que, desde posiciones opuestas, fueron expresando su descontento con la intervención estatal en la economía y con la planificación, y su aprecio por los mecanismos de mercado. En los países de menor desarrollo la situación era muy distinta. Se hizo también evidente, sin embargo, que la intervención estatal no lograba los fines que en principio se proponía, y que muchos de los planteamientos que en la década de los 60 y comienzos de los 70 se habían tomado por ciertos, habían constituido rotundos fracasos. Los organismos multilaterales llegaron a la conclusión de que los proyectos que apoyaban no tendrían éxito si no se modificaba radicalmente el entorno macroeconómico y de políticas en cada país, arribando así a una nueva condicionalidad, centrada en el "ajuste estructural". La crisis de la deuda fue probablemente la coyuntura favorable para que los países afectados se vieran forzados a iniciar programas de ajuste estructural y ordenamiento de sus economías; la privatización pasó a constituir un elemento central en dichos programas.

Más recientemente, los supuestos de las posiciones teóricas escépticas sobre la eficacia de las políticas fiscal y monetaria mencionadas(monetarismo, expectativas racionales, nueva macroeconomía clásica) fueron también materia de crítica, a la vez que en el ámbito de las decisiones de política en los países industrializados se observa un retroceso respecto al grado de laissez faire de comienzos de los 80 (baste mencionar aquí, a modo de ejemplo, el manejo de las tasas de cambio hecho por los países integrantes de la Comunidad Económica Europea).

Destacados autores reconocen la existencia de "fallas del mercado" (Market failures) que requieren intervenciones correctivas del gobierno:

1. Fallas de la competencia – existencia de poder monopólico;

2. Bienes y servicios que no serán ofrecidos a través de mercados privados, por no ser rentables - bienes públicos;

3. La existencia de externalidades;

4. Mercados incompletos, que no aseguran la provisión de bienes que el público desea aunque tenga que pagar más que el costo de producirlos;

5. Fallas

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