Actos Administrativos En Venezuela

Introducción.

La función administrativa se descompone en una serie de actuaciones mediante las cuales se cumplen los fines de interés público. Dentro de la actividad que despliega la Administración Pública para conseguir sus fines, la doctrina distingue: (i) los actos de pura ejecución, simples operaciones materiales que no producen un efecto jurídico inmediato o directo, aunque al lesionar intereses patrimoniales protegidos de los administrados pueden indirectamente llegar a producirlos; y (ii) los actos jurídicos, esto es, declaraciones administrativas de voluntad que producen, conforme al Derecho, efectos jurídicos directos.

Los actos jurídicos, a su vez, pueden estar regidos por una norma de Derecho público o de Derecho privado, lo que da lugar a la distinción entre actos jurídicos públicos o privados. El problema en este punto entonces está en saber cuándo un acto jurídico de la Administración Pública está sujeto a una u otra rama del Derecho, o más propiamente, cuando es o no un acto administrativo, aspecto éste al que le dedicaremos el presente trabajo.

El concepto de acto administrativo tiene una gran trascendencia por cuanto: (i) es una de las nociones básicas del derecho Administrativo y (ii) es el objeto del contencioso administrativo. En sus orígenes cuando comenzó a utilizarse la expresión "acto administrativo" en el Derecho Administrativo francés, en la época de la Revolución Francesa, surge para calificar actuaciones de la Administración Publica excluidas de la revisión por parte de los tribunales ordinarios, cuando se les prohibió inmiscuirse en los asuntos administrativos y juzgar los actos de la Administración Publica.

Como recuerda Giannini en 1810 cuando el Repertoure de Jurisprdente Guyot introduce la voz "acto administrativo" y en 1819 cuando se da en París la Cátedra de Derecho público y administrativo, asimismo, en 1814 Romagnosi realiza una primera elaboración del Derecho Administrativo.

Ahora bien, ¿Qué es el acto administrativo? En el estado actual del Derecho positivo, el artículo 7, LOPA nos ofrece una definición "sincrética" del acto administrativo. la LOPA procedió a regular los actos administrativos, en lo referente a su formación, ejecución y control en la vía administrativa. En efecto, se entiende por tal: (i) las manifestaciones de voluntad contentivas de declaraciones tanto de carácter general como de carácter particular (criterio material); (ii) emitidas "de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la ley" (criterio formal) y (iii) por los órganos de la Administración Pública (criterio orgánico).

El análisis de los criterios orgánico, formal y material que según el estado actual del Derecho administrativo permiten determinar la existencia de actos administrativos.

I. Criterio Orgánico.

De acuerdo con la definición del Derecho positivo, el criterio orgánico o la naturaleza del autor del acto administrativo, se constituye en un elemento de la definición del acto administrativo, en el sentido de que los actos administrativos son, en principio, adoptados por los órganos de la Administración Pública en sentido amplio, es decir, en tanto autoridades administrativas. Es por ello que la doctrina y la Jurisprudencia clásicas del Derecho administrativo han observado que la relación entre un acto administrativo y Administración Pública comporta una presunción: un acto jurídico de la Administración Pública se presume que es administrativo (presunción "D'administrativité"); mientras que si emana de un órgano no administrativo se presume que no lo es (presunción "De non-administrativité"). En este sentido, y por cuanto no se trata de presunciones absolutas, es que se ha admitido que existen actos jurídicos de la Administración Pública que no son

Actos administrativos y, viceversa, actos jurídicos de persona no administrativas que son de naturaleza administrativa.

II. Criterio Formal.

Por su parte, el criterio formal alude a la presentación del acto jurídico, a la manera como se exterioriza. En ese sentido, en razón del carácter formal que inspira la LOPA, el acto administrativo como declaración expresa de voluntad debe ser escrito y cumplir los requisitos establecidos en los artículos 7 y 18 eiusdem, por lo que cualquier excepción a este principio general tendrá que ser expresamente consagrado por la ley.

III. Criterio Material.

Por último, la noción de acto administrativo se vincula al criterio material. Por definición, cuando un acto emana de una persona de Derecho privado, no se encuentran presentes los criterios orgánico y formal que permiten presumir su carácter administrativo, a diferencia de como acontece respecto de los actos de las personas de Derecho público. En aquel caso, la presunción se encuentra invertida: a priori un acto de una persona de Derecho privado no constituye un acto administrativo. Sin embargo, esa presunción puede descartarse con la presencia del criterio material, el cual a su vez hace referencia a dos (2) categorías fundamentales del Derecho administrativo: la de potestad pública y la de servicio público.

El acto administrativo es una declaración. Se trata de una declaración intelectual y, en consecuencia, un acto jurídico que excluye los actos de pura ejecución o actos materiales que puede realizar la Administración Pública.

Ahora bien, por declaración no solo debe entenderse la que se formula o se presenta como tal (o declaración expresa), sino también la que manifiesta a través de comportamientos o conductas de la Administración Pública, de los cuales se infiere o se deduce concluyentemente una declaración positiva o negativa. Esto da lugar a los llamados actos tácitos, actos implícitos y actos presuntos.

Esta declaración puede ser de:

(i) Voluntad, mediante la cual se reconoce, crea, modifican o extinguen derechos subjetivos u obligaciones; por ejemplo, el nombramiento de un funcionario público.

(ii) Juicio, cuando el órgano administrativo emite una opinión; por ejemplo, el informe o dictamen de la Consultoría Jurídica de un Ministerio;

(iii) Deseo, cuando la Administración Pública emite alguna declaración, expresando la conveniencia o la necesidad de que se haga determinada cosa; o

(iv) Conocimiento, cuando la Administración Pública da fe de un hecho que presencia; como cuando recibe declaraciones de los particulares, o expide certificaciones de expedientes o de sus documentos conservados en los archivos y registros administrativos.

Ahora bien, en el Derecho administrativo existe una profunda división, en cuanto a lo que debe entenderse por acto administrativo. Para un sector doctrinario, al acto administrativo como declaración se lo quiera limitar exclusivamente a la declaración de voluntad; es decir, la que produce un efecto jurídico (decisión), que consiste en el reconocimiento, creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas subjetivas concretas. Por su parte, los otros estados psicológicos como son las declaraciones de juicio, deseo o de conocimiento, serían simples actos de la Administración Pública, pero no actos administrativos, por carecer de efectos imperativos o decisorios. Esta teoría se basa en que para ellos el acto administrativo tiene importancia en la medida en que es impugnable; es decir, acto que es objeto de un recurso contencioso-administrativo. Por el contrario, aquellos actos que no producen efectos jurídicos carecerían de importancia para el derecho administrativo. En este sentido, acto administrativo, sería el acto definitivo, el acto que pone fin a un procedimiento administrativo.

Al respecto ha de señalarse, que si bien los actos que contienen declaraciones de voluntad (decisiones) constituyen, sin duda, la más importante especie de actos administrativos, no son las únicas porque no los agotan. Por tanto, deben incluirse también dentro de la noción, los actos administrativos que contienen declaraciones de juicio, conocimiento y deseo realizadas por la Administración Pública y que tienen efectos jurídicos. En definitiva, cuando la Administración Pública aplica la ley, no hace sino concretar en una persona, en un administrado, los efectos de esa ley,; es decir, con esa aplicación, la Administración Pública atribuye o adjudica a una persona en concreto determinados derechos o determinados obligaciones. Por consiguiente, la ley no es solamente un límite a la función administrativa, sino que es también su condición y su base; la Administración Pública no puede actuar “contra-legem”; la función administrativa siempre debe estar ajustada a la ley; por eso, todo acto administrativo debe tener por finalidad producir efectos jurídicos; éstos nacen precisamente de la aplicación de la ley al caso concreto.

Dicho por otros autores el acto administrativo es en esencia “una manifestación de voluntad del órgano administrativo”; pero además, de naturaleza decisoria; es decir, con la “capacidad suficiente para alterar el mundo jurídico”. A la luz de esta hipótesis, se pretendía “lograr la plenitud de la revisión jurisdiccional de todas las decisiones administrativas, en la idea de no dejar resquicio libre de control jurisdiccional, razón por la cual se ensanchó innecesariamente el concepto de acto administrativo, concebido genéricamente como toda declaración de voluntad (explícita o tácita de la administración)”. Por eso, se podía considerar como acto administrativo toda declaración de juicio, de conocimiento o incluso de

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