Apuntes De Dercho

Apuntes de Derecho Administrativo. N° 1

Prof. Omar Ahumada Mora

1

I.- INTRODUCCION.

El Derecho Administrativo es un conjunto de normas y principios sistematizados como disciplina jurídica, cuyo objeto es el estudio de la organización y funcionamiento de la Administración del Estado, de su relación con sus propios agentes en el ejercicio de la función pública, y con los administrados.

De este modo, podemos distinguir los siguientes aspectos:

a) el estudio de la estructura organizacional del Estado, considerando en ello los distintos órganos que la componen, a los que la ley ha asignado tareas de administración en el ámbito público; como asimismo las relaciones que se consideran entre ellos conforme a sus diferentes posiciones en el orden jerárquico, funcional y territorial;

b) el estudio de las funciones de la Administración y de sus órganos;

c) el estudio de la relación jurídica existente entre el Estado y los funcionarios públicos, especialmente en materia de ingreso, calidades, carrera funcionaria, derechos, obligaciones, prohibiciones, inhabilidades y responsabilidad administrativa, entre otros;

d) el estudio de la relación de la Administración con los administrados, que en el derecho administrativo actual transita progresivamente a la disminución de la primacía y superioridad del Estado frente al ciudadano, asumiendo este último un rol más relevante y efectivo en el ejercicio de sus derechos y garantías constitucionales, tanto en el ámbito de la participación, en el control de la gestión pública, y en el acceso a la información.

En efecto, como señala la Constitución Política en su artículo 5°, “El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes.” De este modo, resulta claro que el ejercicio de la actividad del Estado tiene una clara limitación en el respeto a los derechos de las personas.

Del mismo modo, el artículo 1° ya señalaba lo siguiente: “El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que esta Constitución establece.” (Principio de servicialidad).

Apuntes de Derecho Administrativo. N° 1

Prof. Omar Ahumada Mora

2

Para establecer la vinculación entre Administración del Estado y Derecho, es necesario establecer la distinción entre Administración Pública y administración privada.

La Administración del Estado es ciertamente sinónima de Administración Pública, y en ambos casos nos estamos refiriendo al Poder Ejecutivo cuya autoridad máxima es el Presidente de la República como titular de la persona jurídica del Estado, y por lo cual también se le denomina Jefe de Estado.

La administración privada es la que concierne a los particulares, que se organizan como grupos intermedios de manera autónoma en asociaciones, sociedades, corporaciones, fundaciones o bajo el concepto abstracto de comunidad, y que tienen un reconocimiento expreso en la Constitución Política (art. 1° inciso 2°).

De este modo, cuando los particulares se organizan, constituyendo la administración privada, lo hacen en virtud del principio de la autonomía de la voluntad; en cambio en la Administración Pública los órganos públicos requieren para constituirse y actuar, de una autorización previa que emana de la Constitución o de la ley, rigiendo el principio de legitimidad.

El Derecho Administrativo nace a partir de la Revolución Francesa, y durante el siglo XIX , en el concepto de la división de poderes del Estado, se identifica claramente con el Poder Ejecutivo, en un rol predominante como ejecutor de la ley. Se perfila la autonomía de este nuevo Derecho de manera de abstraerlo de las explicaciones “personalistas y místicas del feudalismo y el absolutismo”,1 y que se concretan en el reconocimiento del Estado como persona jurídica (Albrecht, Gerber, Jellineck).

De este modo, se entendía al Estado como un conjunto de funciones múltiples, o expresiones orgánicas, todas de una misma persona jurídica. Ha sido un gran esfuerzo conceptualizar el aislamiento abstracto de una función estatal, la de administrar, para su estudio como disciplina. Administrar sería principalmente accionar, en contraste con la función de los otros poderes que se expresan a través de declaraciones (leyes y sentencias). Así, se habla de acción singular y concreta, acción organizada, acción de servicio público, acción de conformación social, actos de autoridad, acto ejecutorio, acto condición y acto subjetivo. (Duguit).

También se utilizaron fórmulas negativas para definirlo, como aquella que entiende la Administración, como aquella función del Estado distinta a la de legislar o impartir justicia. (Mayer). Este criterio aparece en EE.UU. en el año 1946, en la Ley de Procedimiento Administrativo, entendiendo que las funciones de legislar y juzgar se separaron del Estado Absoluto como simples técnicas formales, en tanto que el resto mantendrían resabios absolutistas (Ej. Cláusulas exorbitantes, derechos del Príncipe como el indulto).

1 García de Enterría. “Curso de Derecho Administrativo I”. Pág. 30. Edit. Thomson.

Apuntes de Derecho Administrativo. N° 1

Prof. Omar Ahumada Mora

3

Sin embargo, la Administración Pública no es para el Derecho Administrativo una determinada función objetiva o material. Sus actividades son contingentes y variables según el contexto histórico, social, político y económico, y de este modo también las técnicas de administración cambian. Por otra parte, tampoco es un simple conjunto de órganos, sino que todo ello debe entenderse como una variedad dentro de la unidad de una persona. Es sujeto de derecho del cual emanan declaraciones de voluntad, celebra contratos, tiene patrimonio, tiene responsabilidad y es enjuciable.

La Administración no es en sí una representación de la comunidad, sino una organización puesta al servicio de ella. Como señalaba Hauriou, corresponde a una “organización servicial de la comunidad”, una especie de empresa de gestión de negocios dirigida en interés del gobierno del Estado y en el interés del público.

Por lo tanto, encontramos una serie de diferencias entre la administración pública y la privada en los siguientes aspectos:

1.- En cuanto a los fines: La finalidad del Estado, como se ha señalado anteriormente, es el bien común en los términos señalados en el artículo 1° de la Constitución Política, y que tiene como referente la encíclica papal del Papa Juan XXIII, señalando que “El bien común es el conjunto de condiciones sociales que permiten o favorecen a los seres humanos el desarrollo integral de su persona”. Por su parte, la administración privada tiene su principal objetivo en el interés particular, aún cuando coincidan en algunos casos con el bien común (Ej. Fundaciones). Por cierto, es necesario destacar que en algunos casos, y bajo determinadas formas jurídicas, el Estado persigue fines empresariales y de lucro (Ej. Empresas públicas, Banco Estado, Correos, Ferrocarriles, etc.).

2.- En cuanto a los medios: Para los efectos de cumplir con sus finalidades, la administración pública ejerce una actividad jurídica unilateral y también convencional. En la actividad jurídica unilateral predomina la expresión de voluntad de la Administración por sobre el administrado. Por su parte, en la actividad convencional pueden darse dos situaciones: la primera, en que la convención se realiza de acuerdo al derecho común; y la segunda, como el caso de los contratos administrativos, que se rige por el derecho público, lo que conlleva ciertos privilegios y supremacía del Estado respecto del particular (Ej. Cláusulas contractuales que ubican al particular en una posición desigual y desmedrada frente al Estado. Se les denomina “cláusulas exhorbitantes”).

3.- Régimen jurídico aplicable: Es claro que por las características de las normas que rigen a la Administración Pública, exista una preeminencia del derecho público, haciendo presente que que hay situaciones de excepción en las cuales los órganos de la Administración se rigen por normas de derecho privado. Este es el caso, por ejemplo, de las empresas del Estado, que son personas jurídicas de derecho público, pero en el ejercicio de sus actividades actúan de

Apuntes de Derecho Administrativo. N° 1

Prof. Omar Ahumada Mora

4

acuerdo al derecho privado, y además, en general el personal dependiente se vincula a la entidad a través de normas de derecho laboral.

Por su parte, la administración privada se regula por el derecho privado, sin perjuicio de que al actuar con la Administración Pública de rigen tales relaciones por disposiciones de derecho público. Asimismo, la administración privada está regulada en diferentes materias por normas públicas o de orden público. En efecto, la administración privada está sometida a diversas normas que la vinculan con el Estado y específicamente con la Administración, en el ámbito tributario, económico, municipal, laboral y otros.

Características generales del Derecho Administrativo.

1.- Presencia del Estado. En la aplicación del Derecho Administrativo está involucrada siempre

...