CONSEJO DE ESTADO-INEMBARGABILIDAD 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero Ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Bogotá, D. C., treinta (30) de enero de dos mil tres (2003).

Radicación número: 47001-23-31-000-1997- 5102-01(19137)

Actor: SOCIEDAD CONSTRUNORTE LIMITADA

Referencia: Apelación auto.

A. PROBLEMAS JURÍDICOS:

1. La decisión del recurso de apelación requiere del análisis de tres situaciones:

• procedibilidad de medidas cautelares sobre rentas y otros bienes del Estado;

• la carga del Estado de demostrar ante el juez de la ejecución que la medida de cautela no tiene cabida porque el bien es inembargable, para lograr el desembargo cuando soporta un embargo sobre bienes inembargables; y

• la posibilidad de embargar bienes inembargables después de los 18 meses siguientes a la configuración del “título ejecutivo” salvo sobre bienes de destinación específica cuando no se trate de los objetos de su destinación específica.

2. Como ya se verá habrá lugar a revocar parcialmente la orden de desembargo decidida por el A quo porque está probado, de un lado, que algunos de los bienes sobre los que recayó la orden de embargo son “inembargables” en principio, y además porque no concurren los supuestos excepcionales para que pudieran embargarse como son, en primer lugar, el transcurso de dieciocho meses después del reconocimiento de la deuda por el deudor Estatal ejecutado (plazo legal) y que los bienes de destinación específica sobre los cuales recayó el embargo, tenían como objeto destinación distinta.

Las anteriores conclusiones se fundamentan, en derecho y jurisprudencia, en lo siguientes estudios:

B. “PRINCIPIO” DE INEMBARGABILIDAD DE ALGUNOS RECURSOS DEL ESTADO:

La inembargabilidad de bienes y rentas de las entidades públicas es principio constitucional; así se deduce de la parte final del artículo que a continuación se transcribe:

“ARTÍCULO 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables” (Destacado con negrilla por fuera del texto original).

Tal prohibición tiene su causa en la protección a los recursos y bienes del Estado y su finalidad es la de asegurar el cumplimiento de los fines y cometidos Estatales, de interés general Estatales. Como ya se resaltó, en la trascripción, son inembargables los siguientes bienes:

• los indicados en la Constitución, como son los de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y

• los que determine ley .

En el decreto 111 de 1996, norma compiladora, se establecen como inembargables algunas rentas y recursos del Estado; así:

"ARTÍCULO 19. INEMBARGABILIDAD. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.

No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.

Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el Capítulo 4 del título XII de la Constitución Política”

Dentro de ese capítulo específico de la Carta Política, relativo a la distribución de los recursos de la Nación a las entidades territoriales y a las competencias, están unas disposiciones atinentes a las CESIONES y PARTICIPACIONES, que de acuerdo con la norma antes trascrita resultan, en principio, inembargables:

“ARTÍCULO 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la nación y de las entidades territoriales. Determinará, así mismo, el situado fiscal, esto es, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el distrito capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención directa, o a través de los municipios, de los servicios que se les asignen.

Los recursos del situado fiscal se destinarán a financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños.

El situado fiscal aumentará anualmente hasta llegar a un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que permita atender adecuadamente los servicios para los cuales está destinado. Con este fin, se incorporarán a él la retención del impuesto a las ventas y todos los demás recursos que la Nación transfiere directamente para cubrir gastos en los citados niveles de educación. ( )”

“ARTÍCULO 357. Los municipios participarán en los ingresos corrientes de la Nación. La Ley, a iniciativa del Gobierno, determinará el porcentaje mínimo de esa participación y definirá las áreas prioritarias de inversión social que se financiarán con dichos recursos. Para los efectos de esta participación, la Ley determinará los resguardos indígenas que serán considerados como municipios. ( )”.

“ARTÍCULO 358. Para los efectos contemplados en los dos artículos anteriores, entiéndese por ingresos corrientes los constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios con excepción de los recursos de capital”.

“ARTÍCULO 359. No habrán rentas nacionales de destinación específica.

Se exceptúan:

1. Las participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios.

2. Las destinadas para inversión social.

3. Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías”.

“ARTÍCULO 360. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos.

La explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.

Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones. ( )” (Resaltado con negrilla por fuera del texto original).

De esas normas se desprende, en forma clara, que los recursos que los municipios reciben de la Nación a título de participación tienen destinación específica, para satisfacer las necesidades regionales y locales. Así:

• financiar la educación y la salud, con los recursos del situado fiscal;

• atender las actividades de educación, salud, vivienda, servicios de agua potable y saneamiento básico, educación física, recreación y deporte, cultura, prevención y atención de desastres, etc., con las transferencias de la Nación a los municipios (art. 21 ley 60 de 1993);

• invertir en proyectos prioritarios contemplados en el plan general de desarrollo del departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios con las regalías.

A pesar de la determinación constitucional y legal de “inembargabilidad”, sobre los bienes vistos, unos indicados en la Constitución y otros en la ley, pueden embargarse cuando se den ciertas condiciones, analizadas en sentencias del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, con base en la misma Carta Política y la ley.

Enseguida se observará la jurisprudencia sobre el tema.

C. JURISPRUDENCIA:

Tanto la del Consejo de Estado como la de la Corte Constitucional ha versado sobre la regla general y las excepciones a “la inembargabilidad de algunos bienes del Estado”.

1. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, atendiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional, concluyó a propósito de la inembargabilidad de los bienes y rentas de las entidades públicas varios puntos jurídicos en los diferentes niveles del Estado, en providencia dictada el día 22 de julio de 1997; así:

a. En el nivel nacional:

a.1. Respecto de la NACIÓN. La regla general “de no ejecución”, presenta tres excepciones, relacionadas con:

 el cobro compulsivo de las sentencias dictadas por la jurisdicción administrativa (art. 177 C. C. A y sentencia de 1 de octubre de 1992 de la Corte Constitucional);

 los créditos laborales contenidos en actos administrativos (arts. 25 y 53 de la Constitución y sentencia C - 546 de la Corte Constitucional);

 los créditos provenientes de contratos estatales (art 75 ley 80 de 1993 y sentencia C-546 de la Corte Constitucional).

a.2. Respecto a las Empresas Industriales

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