Comisión Nacional Bancaria Y De Valores

CAPÍTULO 1

CONFIGURACIÓN DEL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA ACTIVIDA FINANCIERA DE MÉXICO

El estado de prosperidad a que por fortuna ha llegado la nación y el extraordinario de- sarrollo de los elementos de la riqueza públi- ca, han dado tan impulso a las operaciones mercantiles, y principalmente a las conbina- cionesde crédito, que diariamente se necesi- tan concesiones para la constitución de ban- cos y otros establecimientos de este género.

MANUEL DUBLÁN, 3 DE NOVIEMBRE DE 1989.

Nuestra Constitución Federal hace alusión a la actividad financiera a los artículos 28 y 73, fracciones X y XVIII, que sirven de base a la legislación sobre el particular.

Aunque actualmente tales preceptos forman parte de lo que han dado llamarse “el capítulo económico de la Constitución”, esto es, del derecho económico mexicano, no puede decirse que en el Constituyente de 1917 se haya planteado una idea clara de la rectoría estatal en materia financiera.

En este capítulo pretendemos analizar la manera en que se ha venido configurando ese marco constitucional a lo largo de casi un siglo de legislación bancaria.

1. LA BANCA EN LA CONSTITUCIÓN DE 1857

Nuestro derecho constitucional del siglo XIX se ocupó poco de la materia bancaria. Es hasta 1897 cuando el Congreso Federal apruebe el primer ordenamiento jurídico relativo a los negocios bancarios. Así el artículo 28 de la Constitución de 1857 dispuso:

No habrá monopolios ni estancos de ninguna clase ni prohibiciones a título de protección a la industria, exceptuándose únicamente los relativos a la acuñación de moneda, a los correos y a los privilegios que, por tiempo limitado concede a la ley a los inventores o perfeccionadores de alguna mejora.

Por otra parte, al referirse a las facultades del Congreso Federal, el artículo 72 del propio ordenamiento acotó:

Artículo 72. El congreso tiene facultad:

X.- Para establecer las base generales de la legislación mercantil. XXII.- Para establecer casa de moneda, fijar las condiciones éstas deben tener, determinar el valor de la moneda extranjera y adoptar un sistema general de pesos y medidas.

Es decir, la materia financiera no fue objeto directo de referencia para las normas de la Constitución de 1857 y sólo puede encuadrarse dentro de los preceptos transcritos, mediante una interpretación amplia del contenido de los mismos.

De conformidad con lo anterior, una política financiera estatal podría desarrollar a la luz del monopolio estatal de la emisión monetaria, mientras que la facultad para legislar en materia bancaria podría entenderse como propia del Congreso Federal si dicha materia era concebida como parte integrante de la legislación mercantil, amén de que la luz de las normas constitucionales del siglo XIX, concretamente de las fracciones XXII el artículo 72, el Congreso de la Unión estaba facultado para determinar el tipo de cambio.

Sin embargo, el ejercicio de los negocios bancarios durante el siglo pasado quedó propiamente en el ámbito de la iniciativa privada floreciente bajo la libertad de empresa proclamada por el artículo 4° constitucional, y complementada por el artículo 28.

En efecto el artículo 4° y 28 de la Carta Fundamental dieron fundamento jurídico al laissez faire porfiriano. Al tenor del primero de estos preceptos:

Todo hombre es libre de abrazar la profesión, industria o trabajo que se le acomode, siendo útil y honesto, y para aprovecharse de sus productos. Ni uno ni otro se le podrá impedir, sino por sentencia judicial cuando ataque los derechos del tercero, y por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley cuando ofenda los derechos de la sociedad.

El artículo 28 por su parte proscribía en el monopolio señalado:

No habrá monopolios, ni estancos de ninguna clase, ni prohibiciones a título de protección a la industria, exceptuándose únicamente los relativos a la acuñación de moneda, a los correos y a los privilegios que por tiempo limitado conceda la ley a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora.

Así, las primeras instituciones de crédito surgen sin que existan en nuestro país legislación secundaria alguna que reglamente las cuestiones bancarias.

Es por ello que cuando el 1° de junio de 1882, en el entonces el presidente de la República, comisiono a los licenciados Manuel Dublán, Vicente Riva Palacios, Genaro Raigrosa, Manuel Saavedra y Pablo Macedo para elaborar un proyecto de Ley Reglamentaria de los Bancos. La primera cuestión que se discutió fue si en Congreso de la Unión tenía o no facultades para legislar en materia bancaria.

Al interior de dicha comisión El licenciado Saavedra sostuvo que en ninguna de las facultades que enumeraba el artículo 72 de la Constitución de 1857 cabía la de dictar una disposición semejante y que, en consecuencia, al tenor de lo establecido en el artículo 117 constitucional, la expedición de una Ley Reglamentaria de la Banca era facultad de las legislaturas locales.

Empero, la mayoría de la Comisión, adopto la siguiente conclusión:

El artículo 72, fracción X de la Constitución, autorizo al Congreso Federal para establecer las bases generales de la legislación mercantil: En consecuencia, todo lo que se refiere a las organizaciones de las campañas de bancos, a los documentos que estos emiten y en general a todo lo que en ellos se pueda considerar como relativo al comercio de dinero que hacen esos establecimientos, les están notoriamente sujeto.

Para reforzar este criterio, la Comisión sostuvo que las legislaturas locales eran incompetentes para legislar en materia bancaria, ya que según la fracción III del artículo 111 de la Constitución de 1857,los estados no podrían en ningún caso acuñar moneda y emitir papel sellado. De esta forma, la facultad para legislar en materia bancaría quedó reservada a la Federación.

2. GÉNESIS DE LOS ARTÍCULOS 28 Y 73 EN EL CONSTITUYENTE DE QUERÉTARO

La discusión del Constituyente sobre el Banco Único de Emisión

El proyecto original presentado por Carranza al Constituyente de 1917 nada disponía sobre los asuntos de crédito y banca. Fue Rafael Nieto, diputado en el Constituyente de 1917 y a la vez ministro de Finanzas de Carranza, quien propuso incluir dentro del artículo 28 que el monopolio de la emisión monetaria en manos del Estado fuese ejercido por medio de un banco sujeto al control del gobierno federal, en los siguientes términos:

En la República mexicana no habrá monopolios ni estancos de ninguna clase, ni excepción de impuestos, ni prohibición a título de protección de la industria, exceptuándose únicamente los relativos a la acuñación de moneda, a los correos, telégrafos, radiotelegrafía, a la emisión de billetes por medio de un solo banco que controlará el gobierno federal y a los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los autores y artistas para la reproducción de sus obras y a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora, para el uso exclusivo de sus inventos.

El Diputado Nieto vislumbraba ya la posibilidad de que l Banco único fingiera como instrumentador de la política financiera nacional.

Ello queda claro en los considerandos que acompañaron su proyecto, a saber:

Primera: Que desde el punto de vista financiero, la descentralización del crédito, en lo que respecta a bancos de emisión, tiene las siguientes ventajas, cuando en los momentos difíciles el saldo de la balanza comercial le es adverso a un país, se impone la exportación de metálicos si existe un sistema de pluralidad de los bancos de emisión, la retirada del metálico que vaya a cubrir los créditos exteriores, afectaría gradualmente la circulación, mientras que si se trata de un Banco Central, que concentra los especiales metálicos, podrá en forma más eficiente y fácil acudir al remedio de tales emergencias y sus malos efectos serán aminorados.

“Segundo: Desde el punto de vista económico-político, la centralización del crédito presenta las siguientes ventajas: al

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