Definición y clasificación del acto administrativo

6.1. El Acto Administrativo

El acto administrativo es el expediente en ejercicio de la función administrativa. Es una manifestación de la voluntad del estado, con contenido administrativo, que modifica el orden jurídico.

Según Fernández de Velasco por acto administrativo se entiende a toda “declaración jurídica unilateral y ejecutiva, en virtud de la cual la administración tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas”

Como indica Zanobini “….para que el acto jurídico sea administrativo es necesario, indefectiblemente, que lo realice la administración pública. A través de los funcionarios investidos de autoridad. Es decir, que se haya producido en cualquiera de las entidades del estado, que comprende: los poderes ejecutivos, legislativos, y judicial; los organismos públicos descentralizados y autónomos, los gobiernos locales y regionales.

6.2 Clasificación de los Actos administrativos

Los actos administrativos puedes clasificarse de distintas maneras según el aspecto que se tome en consideración. Las diversas clasificaciones no se excluyen las unas con las otras, antes bien se complementan.

6.2.1 Actos Preparatorios y Actos Definitivos

El acto administrativo es una manifestación de voluntad estatal que se expresa a través de un cierto procedimiento. A veces el acto emana del órgano estatal sin ningún trámite previo, pero otras veces es el producto final de un procedimiento constituido por una serie de actos. La doctrina ha llamado actos preparatorios a “aquellos que se dictan para hacer posible el acto principal ulterior”. Esos actos a veces condicionan la validez del acto definitivo. Así ocurre. Por ejemplo, en los contratos sometidos a licitación, con el acto por el que se clasifican las propuestas o en las sanciones disciplinarias que exigen el cumplimiento de un procedimiento previo constituido por una serie de actos.

Se llaman actos definitivos los que producen realmente el efecto jurídico perseguido. Ellos son la real expresión de la voluntad pública, el verdadero “Acto Administrativo”.

6.2.2. Actos Generales y Actos Individuales

El acto administrativo puede referirse a una situación jurídica de carácter general, es decir, afectar a un número indeterminado de personas como el reglamento o puede ser creado de situaciones de carácter particular o individual, como el que otorga una licencia o el que impone una sanción, por ejemplo.

6.2.3. Actos Simples y Actos Complejos

La doctrina predominante llama acto simple al que es producto de la manifestación de voluntad de un solo órgano del estado y complejo a la manifestación de voluntad que requiere el concurso de dos a mas órganos. No importa a estos efectos si el órgano es colegiado o unipersonal; lo que importa es si la manifestación de voluntad procede de uno solo o de varios órganos para denominar simple o complejo el acto administrativo.

6.2.4. Actos de Imperio y Actos de Gestión

En los actos de imperio el estado procede autoritariamente, “Iure Imperii”, produciéndose el efecto querido por la sola decisión de su voluntad. Son actos que emanan unilateralmente del estado. En cambio en los actos de gestión el estado discute en el mismo plano con los particulares y es el concurso de ambas voluntades lo que produce efectos jurídicos; por eso, a los actos de gestión patrimonial se les denomina contractuales.

En la actualidad,, esta división es inoperante, pues como afirma Díez, revivirla “contribuiría a reproducir, bajo formas modernas, una antigua forma despótica, la de la omnipotencia, irresponsabilidad e impecabilidad del estado” e “implicaría admitir que el derecho público constituye un título útil para lesionar los derechos subjetivos de los particulares”.

6.2.5. Actos Unilaterales y Bilaterales

Los actos administrativos típicos son los unilaterales. Ellos son producto de la voluntad exclusiva del estado. Los actos administrativos bilaterales resultan de un acuerdo de voluntades entre la administración y los particulares.

6.3. Elementos del Acto Administrativo

Los elementos del acto administrativo son la legalidad y el mérito. La legalidad hace relación al órgano competente, la manifestación de voluntad, el objetivo y la forma; el mérito se refiere a la oportunidad y conveniencia del acto.

a) La Legalidad del Acto Administrativo

6.3.1.Órgano Competente

Una acto administrativo es legítimo cuando ha sido proferido por el órgano competente. La competencia es la cantidad de potestad que tiene un órgano del estado para proferir el acto o como la define Gordillo “ el conjunto de facultades que un órgano puede legítimamente ejercer en razón de la materia, el territorio, el grado y el tiempo”.

Ningún agente público puede ejercer su actividad, sino dentro del marco de la competencia jurídica que se le ha atribuido. La “competencia” debe ser establecida por la norma jurídica ; en ello radica su diferencia esencial con la “capacidad” de las personas a las que suele equiparársela. La capacidad habilita a la persona para actuar jurídicamente sin más limitaciones que las que la ley expresamente le imponga, en cambio, las personas públicas y sus órganos no pueden actuar sino dentro de la zona que expresamente le señala las normas jurídicas.

Los elementos determinantes de la competencia son: el territorio, la materia, el grado, y el tiempo.

El territorio es el límite físico de actuación de los órganos y personas públicas. Ese ámbito espacial condiciona el ejercicio legítimo de la competencia.

La materia guarda relación a las actividades o tareas que corresponden a cada órgano o funcionario.

El grado está vinculado al concepto de jerarquía, pues, como hemos visto, “la función pública no se orden toda en un mismo plano” y en ese ordenamiento “por grado” los órganos o funcionarios inferiores no pueden ocuparse de las tareas que corresponden a sus superiores, ni viceversa.

La competencia en razón del tiempo se refiere a aquellos eventos en los cuales las facultades se otorgan para ser ejercidas durante un lapso determinado.

Al tema de la competencia está ligado el de los funcionarios de hecho, que son aquellos cuyo nombramiento está viciado,, o que carecen de nombramiento.

La diferencia fundamental entre el funcionario de facto y el funcionario de iure radica en el título originario. Mientras que el de iure lo tiene de la constitución escrita o de la ley, el de facto lo posee irregularmente o con vicio. El carácter de facto surge de haberse prescindido o violado el procedimiento legal previsto para el acceso al cargo o de existir una irregularidad de investidura. Como de iure significa de derecho, el funcionario de iure es el que tiene la investidura regular, es decir, revestida de todas las exigencias y formalidades legales. Tiene un título erga omnes para ejercer las funciones de su cargo y recibir los honores y emolumentos pertinentes. Los actos dentro de su competencia no pueden ser cuestionados ni por la autoridad ni por terceros. El funcionario de iure tiene una investidura regular, ya sea por nombramiento o elección, y su título no ha cesado mientras ejerza las funciones de su cargo. En virtud de esta investidura regular ejerce competencia y realiza actos jurídicos válidos.

En cuanto al funcionario de facto,, es aquel que no siendo de iure está en posesión y ejercicio de una función pública. es el que cierta condición de hecho ocupa la función, ejerce la competencia y realiza el acto como consecuencia de una investidura irregular. La investidura irregular puede serlo desde el origen si se hubiera producido como consecuencia de un nombramiento o elección irregular o puede referirse al supuesto de una investidura que ha cesado, sea por revocación del acto administrativo del nombramiento, por renuncia aceptada, por expiración del término o por incompatibilidad. El funcionario del facto tiene una individualidad propia distinta del de iure y está investido como ciertos derechos, poderes y deberes y tienen cierta responsabilidad frente al público. Su autoridad está protegida, hasta cierto punto, por la ley.

Son características de los funcionarios de facto:

a) El desempeño anormal de una cargo público, ya sea por un ingreso irregular en un cargo legalmente creado, ya por permanencia en un cargo creado en forma legal más allá del término normal de su desempeño.

b) El desempeño plausible del cargo, es decir. La quieta y pacífica posesión del mismo por su aparente legalidad para el público y sus superiores,, o por el beneplácito con que la colectividad ve que el funcionario lo desempeña.

El funcionamiento incompetente es aquel que teniendo una investidura regular dicta un acto en violación de sus atribuciones o facultades conferidas por la ley, como también en el supuesto en que dictare un acto que es de competencia de un tercero. La situación es distinta en el caso de un funcionario de facto, pues en estos entran en juego la irregularidad en el cumplimiento de las normas que rigen el ingreso y la permanencia en el cargo, mientas que en el supuesto del funcionario incompetente, lo que se discute es si quien desempeña el cargo ha actuado respetando a violando las atribuciones o facultades que le fueron conferidas. No solamente los funcionarios de iure pueden ser incompetentes en el actuar sino también pueden serlo los funcionarios de facto. En este supuesto

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