Impuestos

I. Introducción

Los altos niveles de pobreza y la desigualdad del ingreso colocan los efectos distributivos de la política fiscal en el centro del debate político de la región.1 Los gobiernos de Centro América han hecho de la reducción de la pobreza uno de sus objetivos políticos clave. Si bien las tasa de pobreza en Centro América se han reducido en la última década, continúa muy por encima del promedio para América Latina en su conjunto. Más aún, la desigualdad en la distribución del ingreso es tan alta como en otras partes de América Latina y se destaca en el contexto global.

Los resultados distributivos son, fundamentalmente, una función de la distribución de los recursos productivos (capital físico y humano, tierras) y de sus tasas de retorno, que dependen en parte de condiciones históricas y geográficas. Sin embargo, las políticas públicas pueden afectar la distribución del ingreso determinada por el mercado, ya sea a través de cambios en la distribución de recursos y sus retornos o a través de una redistribución del ingreso de mercado. Por lo tanto, a través de políticas apropiadas los gobiernos pueden abordar las condiciones que perpetúan la desigualdad.

Este documento trata sobre los efectos distributivos de los impuestos y el gasto social en Centro América, dando por sentada la distribución de recursos subyacente. El documento examina distintos estudios de impuestos y gastos existentes para los países de la región, y reúne sus datos subyacentes en un marco comparativo coherente para evaluar el impacto distributivo combinado de los impuestos y el gasto social en Centro América. Este documento también presenta, a modo de referencia, ciertos datos para otros países de América Latina y Europa. Encontramos que el efecto distributivo total de los impuestos en la región es pequeño, mientras que el impacto redistributivo del gasto social es mucho más grande, llevando a un efecto neto progresivo en todos los países de la región. También mostramos que elevar la renta proveniente de impuestos y dedicar su producido al gasto social mejoraría sin duda el ingreso de los hogares más pobres.

Estos hallazgos son compatibles con la literatura. La evidencia empírica para los países desarrollados y en desarrollo sugiere que el efecto global de los impuestos sobre la distribución del ingreso es generalmente limitada, y que incluso cambios relativamente profundos en las estructuras de los impuestos sólo tienen un pequeño efectivo distributivo.2 En cambio, los efectos distributivos del gasto público, especialmente del gasto público bien direccionado, pueden tener efectos positivos sustanciales sobre la equidad y la reducción de la pobreza.3 Muchos analistas llegan, de este modo, a la conclusión de que las consideraciones de política fiscal deberían poner el foco en cuestiones de eficiencia, y que el objetivo redistributivo de la política fiscal deberá ser alcanzado por el lado del gasto.4 Sin embargo, el impacto distributivo de los impuestos sigue siendo una cuestión pertinente para los debates de política impositiva, que se ven influidos en gran parte por consideraciones de incidencia y equidad.5,6 Una comprensión más clara de los efectos distributivos de determinados impuestos, y de la determinación de tales efectos, puede ayudar a conformar sistemas impositivos más equitativos sin sacrificar la eficiencia necesariamente.

El alcance de este documento impone ciertas limitaciones. Primero, el documento se concentra en los impuestos y el gasto social, y de este modo no aborda los efectos distributivos de otros componentes del gasto o los efectos indirectos de la postura fiscal total. Segundo, la incidencia e impacto distributivo son tratados en un sentido estático. Por ejemplo, el análisis del gasto en educación no considera su impacto en el futuro potencial para obtener ingresos de los pobres, y este documento tampoco examina en qué forma los impuestos y la prestación pública de servicios sociales y transferencias podría interactuar entre ellos o afectar el comportamiento (por ejemplo, al cambiar incentivos para trabajar o invertir). Tercero, la eficiencia, eficacia, y simplicidad administrativa de los impuestos y del gasto social no son evaluados, aunque son claramente importantes y pueden vulnerar los resultados distributivos. Cuarto, la dependencia de estudios existentes de la incidencia de los impuestos y el gasto limita la comparabilidad entre países: la metodología y los supuestos para estimar la incidencia de los impuestos y el gasto difiere de un estudio a otro. También restringe la oportunidad de los datos, dado que los estudios disponibles para la región están basados en gran parte en datos para el año 2000 (2003 para Panamá y 2004 para Guatemala).

A pesar de estas limitaciones, las principales conclusiones del documento son contundentes. Nuestros hallazgos sirven para todos los países de la región para la cual hay datos disponibles, que son compatibles con las

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