LA PROCURACIÓN DE JUSTICIA EN MÉXICO. CINCO PLANTEAMIENTOS SOBRE LOS PROBLEMAS Y ALGUNAS POSIBLES SALIDAS

LA PROCURACIÓN DE JUSTICIA EN MÉXICO. CINCO PLANTEAMIENTOS SOBRE LOS PROBLEMAS Y ALGUNAS POSIBLES SALIDAS

José Antonio Caballero*

Sergio lópez ayllón*

sumario: I. Una política criminal nacional. II. La función de la Fiscalía en el sistema de justicia penal acusatorio. III. La operación y gestión de las fiscalías. IV. La procuración de justicia en un entorno federal. V. La distribución de compe- tencias. VI. Conclusiones.

En 2014 se reformó el artículo 102 de la Constitución Política de los Es- tados Unidos Mexicanos (CPEUM) para sustituir a la Procuraduría Ge- neral de la República con una Fiscalía General autónoma.1 Si bien el debate sobre la autonomía de procuradores y fiscalías ya tenía tiempo en México,2 hasta entonces llegó a la CPEUM. La autonomía se estableció en un contexto político muy peculiar vinculado con el llamado “Pacto por México”, que permitió a los diversos partidos políticos incorporar en la Constitución elementos de sus plataformas políticas a cambio de dictami- nar favorablemente otras.3

Así, aunque nada tenía que ver, en el paquete de reformas en ma- teria electoral se introdujo la idea de una fiscalía general autónoma.4 Importa destacar que nunca hubo una discusión explícita sobre las ra-

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• Profesor investigador de la División de Estudios Jurídicos del CIDE. Los autores agradecen la asistencia de investigación de Leticia Raquel Real Rodríguez.

1 Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014.

2 Por ejemplo, puede citarse la iniciativa del 29 de marzo de 2004 en donde el presi- dente Fox propuso, entre otras cosas, una fiscalía autónoma.

3 Véase López Noriega, Saúl y Velázquez, Rodrigo, Pacto por México, México, FCE, 2018, pp. 77-82.

4 Véase Solís Acero, Felipe, Reforma política electoral, México, FCE, 2018, pp. 42-92.

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zones y alcances de este cambio constitucional fundamental, ni sus im- plicaciones en el modelo de procuración de justicia. La reforma fue el producto de una negociación política, y no el resultado de un ejercicio de reflexión sobre el diseño de la procuración de justicia en México.5 No obstante, la reforma constitucional pronto dio lugar a un importante debate que se concentró, en un primer momento, en las características del nuevo fiscal —que duraría en su encargo nueve años—, y posterior- mente se amplió para incluir el diseño y fortalecimiento de la institución.6 El fenómeno también se produjo en muchas entidades federativas.

Así, por ejemplo, en diciembre de 2014 se creó en Tabasco la Fiscalía General del Estado como un organismo autónomo. En enero de 2015, un cambio análogo ocurrió en Veracruz; otro en Oaxaca, en agosto de 2015, y uno más en noviembre de 2015 en Morelos. En los cuatro casos, el cambio produjo la designación de un fiscal cuya duración debía exten- derse por un plazo superior al del gobernador. Es decir, se esperaba que las designaciones fueran transexenales. Sin embargo, en ninguno de los cuatro casos los nuevos fiscales lograron concluir sus mandatos. Todos terminaron por renunciar con la llegada de los nuevos gobernadores.

¿Qué ocurrió en las entidades federativas para que los nuevos fiscales y sus flamantes autonomías no tuvieran el “pegamento” nece- sario para trascender un sexenio? Lo cierto es que las voces que pug- naron por su defensa fueron escasas. En realidad, los cuatro fiscales se retiraron sin grandes aspavientos. Sin embargo, también cabe decir que ninguno de ellos parece haber hecho algo suficientemente notorio como para que la opinión pública cuestionara sus salidas. En pocas palabras, parece ser que la designación de un fiscal que hereda la enorme carga negativa de una procuraduría no mejora la opinión que se tiene sobre la

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5  De la lectura del “Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales;  de Gobernación; de Reforma del Estado; de Estudios Legislativos, Primera y de Estudios Legislativos, Segunda, con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diver- sos artículos de la CPEUM en materia política-electoral”, publicado el 3 de diciembre de 2013 en la Gaceta Parlamentaria del Senado de la República, se desprende que la sucinta motivación de la reforma fue de carácter estrictamente político. Así, se argumentó que la dependencia del Ministerio Público del Ejecutivo Federal “genera desconfianza por parte de la ciudadanía, por considerar que la procuración de justicia es usada para reprimir a los adversarios políticos” y que por ello “el Ministerio Público de la Federación, en un estado ideal, debe compartir la naturaleza de los órganos constitucionales autónomos, para llevar a cabo una función esencial del estado: procurar justicia, libre de injerencias de otros po- deres u órganos y, más aún, de influencias políticas”.

6 Los dos grupos que más sobresalieron en el debate fueron: Fiscalía que Sirva, http://fiscaliaquesirva.mx/, y Vamos por Más, http://vamospormas.org.mx/ (páginas con- sultadas en agosto de 2018).

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institución, y, ciertamente, el cambio tampoco incide en un mejor funcio- namiento. ¿Quién está dispuesto a romper una lanza por el titular de una institución que no parece dar resultado alguno?

Para nadie es un secreto que la procuración de justicia en México enfrenta una crisis muy profunda. Desde hace muchos años, los indica- dores sobre confianza ciudadana en las instituciones muestran que la valoración que los ciudadanos hacen de las procuradurías es muy baja. La gráfica 1 nos muestra el nivel confianza que la ciudadanía tiene en todas las instituciones de seguridad pública, incluyendo las de procura- ción de justicia.

GráFiCa 1. nivel de ConFianza en las instituCiones de seGuridad públiCa

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Fuente: elaboración propia con información de ENVIPE-INEGI (2011-2017).

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Como puede apreciarse, la baja confianza incluye tanto a la PGR como a todas las procuradurías de las entidades federativas. Con fre- cuencia se señala que estas actúan con parcialidad y sirven como ins- trumentos de venganza política.7 En otros casos, se cuestiona directa- mente la competencia de las personas que han sido designadas como procuradores o fiscales.8 A primera vista esto puede parecer anecdótico; sin embargo, cuando los índices de inseguridad y la sensación de impu- nidad van al alza, la eficacia de las instancias que procuran justicia es cuestionada de inmediato.

Sin embargo, no podemos dejar de regresar a la enseñanza de nuestro pasaje inicial. Las reformas legales, incluso las constitucionales, no garantizan por sí solas que las instituciones cambien. Pero incluso   si logramos las mejores reformas posibles y seleccionamos a personas competentes e independientes para que dirijan a las fiscalías, los re- sultados positivos no aparecerán necesariamente. Las procuradurías y las fiscalías son instituciones complejas, repletas de prácticas y proce- dimientos que no siempre son aceptables. Adicionalmente, se trata de instituciones con altos índices de rotación, donde la desconfianza a los demás es la norma, más que la excepción.9 Operar cambios en institu- ciones como éstas es particularmente complejo.

Aunque no debe servir como consuelo, la crisis de la procuración de justicia no es un fenómeno exclusivo de nuestro país. El problema se extiende, por lo menos, al ámbito latinoamericano. Así, los países de la región cuentan con múltiples experiencias en el tema de reforma de las fiscalías, mismas que dejan importantes enseñanzas, pero que tampo-

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7     Para no ir muy lejos, se puede señalar el episodio que involucró al candidato a        la presidencia de la República, Ricardo Anaya, cuando acudió ante la PGR a formular   una denuncia. La PGR filtró un video en donde aparecen el candidato y su abogado. La PGR parece estar más interesada en el uso del video para generar una imagen negativa del candidato, que en concentrarse en la función de procurar justicia. Véase https://bit. ly/2qyfEHd (consultada en agosto de 2018).

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