LEY ESPECIAL INTEGRAL DE REGULARIZACIÓN DE LA TENECIA DE LA TIERRA EN LOS ASENTAMIENTOS URBANOS O PERIURBANOSA

LA PROPIEDAD: DESIGUALDAD EN LA DISTRIBUCIÓN Y CONFLICTO SOCIAL EN ZONAS RURALES Y URBANAS

LEY ESPECIAL DE REGULARIZACIÓN INTEGRAL DE LA TENENCIA DE LA TIERRA DE LOS ASENTAMIENTOS URBANOS O PERIURBANOS

ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA TENENCIA DE LAS TIERRAS URBANAS

RESEÑA HISTORICA

Tradicionalmente en los procesos históricos de ocupación y apropiación de la tierra en Venezuela, el objetivo común de los diferentes grupos sociales que han ocupado su territorio, se ha basado en mantener una forma específica en la relación entre el hombre y la naturaleza.

Esa relación iniciada por los indígenas que ocuparon lo que hoy se conoce como territorio venezolano, establecieron una relación con el bioma que estuvo basada en una primitiva consideración del hombre y la naturaleza como parte de un mismo sistema, donde ambos elementos eran interdependientes.

La concepción de interdependencia hombre-naturaleza del indígena se advierte al observar el uso y usufructo que se daban a los suelos por las sociedades indígenas, quienes solo admitieron modalidades de propiedad colectiva de la tierra.

Esas propiedades se pueden clasificar en tres grandes grupos:

1. Propiedad Primitiva Indígena: Donde no se limita el territorio, sucediéndose una ocupación indistinta del mismo. Los recursos naturales y los animales son considerados accesibles para todos los miembros del grupo social. En este grupo se encuentran los nómades y no existe la propiedad privada.

2. Propiedad Comunal Indígena: igualmente aún no existen límites territoriales específicos. La comunidad en su conjunto establece una relación de uso y usufructo del suelo que excluye a los miembros de otras comunidades. Corresponde a los grupos seminómados y no existe la propiedad privada.

3. Propiedad Local Indígena: Ya admiten la existencia de límites provenientes de la ocupación que como parcialidades o aldeas realizan los miembros del grupo social. Consideran que la propiedad de la tierra es del grupo ocupante y el individuo solo es propietario cuando se encuentra adscrito al grupo. Por esa razón los grupos mantuvieron su adscripción territorial sin disputar permanentemente los espacios ocupados por otro grupo.

Al llegar el almirante Cristóbal Colón al continente americano aún persistían estas formas de propiedad, sin embargo son los colonizadores quienes aupados por los Reyes de España establecen el repartimiento de tierras entre los pobladores que se establecieron en el territorio.

Bajo el principio de que las Indias eran hacienda o propiedad privada de la Corona de Castilla, se crea en Venezuela la Real Hacienda, institución mediante la cual se definían los bienes que pertenecían a la Corona, o que ésta asumía como suyos. De allí surgen las llamadas regalías, y entre ellas se encuentran las tierras, por lo que en la época colonial prevaleció la figura del traspaso legal.

La propiedad y la tenencia privada de las tierras en Venezuela se formó a partir de un proceso histórico que se caracterizó por el predominio de la precariedad en la titulación.

Aunque la Corona reconoció la legitimidad de la propiedad anterior a la conquista y a los conquistadores se les aclaraba que no debía repartirse la tierra de los indios y que sus estancias debían ubicarse lejos de los pueblos de los naturales, estas no fueron acatadas por los conquistadores que en nombre de la Corona se dedicaron a aniquilar a los indígenas, apoderándose de sus tierras ancestrales.

Luego, desde la independencia y hasta 1957, predominó la enajenación de baldíos y su posterior adjudicación; habiéndose promulgado en 1848 la primera Ley sobre averiguación de Tierras baldías, su deslinde, mensura, justiprecio y enajenación.

Con el fin de conocer del régimen de tenencia de la tierra y facilitar a los propietarios de predios rústicos, se estableció el 18 de abril de 1904 la formación del catastro en la Ley de Tierras Baldías y Ejidos, la cual dio paso en 1936 a la promulgación de una nueva Ley de Tierras Baldías y Ejidos que se mantuvo vigente durante muchísimos años, hasta 1960 que con la Ley de Reforma Agraria, permitió la transferencia de tierras públicas a manos privadas, por medio de un título supletorio que otorga la propiedad sobre las bienhechurías, pero no sobre la tierra.

En Venezuela existe una gran cantidad de tierras que no tiene una titulación válida legalmente y las Oficinas de Catastro están obligadas a constatar el origen de toda la cadena de títulos de propiedad sobre un terreno, remontándose por lo menos hasta el año 1848, cuando fue promulgada la Ley de Tierras Baldías y Ejidos que rigió durante la post-independencia

CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

En nuestra carta magna, se establece en el artículo 128 que: “EL estado desarrollará una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la información, consulta y participación ciudadana. Una Ley Orgánica desarrollará los principios y criterios para este ordenamiento”. En este mismo orden de ideas, se indica en el artículo 178, dentro de las competencias del Municipio: “el mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad en las áreas de Ordenación territorial y urbanística, patrimonio histórico, viviendas de interés social…, entre otras.

Por otra parte especifica en el artículo181, el manejo y uso de los terrenos ejidos como competencia exclusiva de los municipios. Es por ello que en la Constitución Bolivariana de Venezuela se prevé la tenencia de la tierra como un Derecho fundamental de los ciudadanos en aras de una vida más digna.

Es importante destacar que una de las características existentes en nuestro país y a nivel global, es el problema de la vivienda, este punto fue largamente considerado en la Conferencia de Río y las naciones participantes se fijaron para el año 2020 la meta de mejorar las condiciones de vida a 100 millones de habitantes de los cinturones de marginalidad existentes en la periferia de las grandes metrópolis.

En la Constitución del 1999, en el artículo 82, se ha colocado el derecho a la vivienda como una necesidad fundamental para el desarrollo humano, y ha establecido una política concreta para evitar la aparición de nuevas construcciones informales, para reducir el déficit de viviendas existentes y para lograr el acceso a la propiedad de las viviendas. Pero para ello, se requiere de una manera urgente y apremiante solventar otro problema como lo es el de la tenencia de la tierra en sector urbano.

Esta situación ha originado una serie de medidas por parte del gobierno nacional para atacar a fondo la problemática de las tierras urbanas. Para lo cual se dicta el Decreto 1666, referido a la creación primeramente de los Comité de Tierras Urbanas el 04 de febrero del 2002.

ANTECEDENTES DE LA LEY

El Decreto 1666 y los Comités de Tierras Urbanas

Según el último censo del INE, algo más de la mitad de la población vive en asentamientos urbanos populares, conocidos también como “barrios”, formados por casas autoconstruidas en terrenos ocupados, propiedad de privados o pertenecientes al Estado. Se estima que alrededor de 14,3 millones de habitantes viven en estos asentamientos, ocupando aproximadamente unas 170.000 hectáreas. Además de ser asentamientos precarios, sin posesión legal del suelo, suelen ubicarse en terrenos inestables, con servicios inexistentes o deficitarios en materias esenciales como son acceso al agua, a la salud, a la educación y/o la recolección de basuras.

Sin embargo, los barrios empiezan a cobrar protagonismo político a partir de 1998, con la victoria electoral de Hugo Chávez y el inicio del llamado “proceso bolivariano”. En este contexto, en febrero de 2002 se da un punto de inflexión en la política habitacional con la promulgación del Decreto 1666 que, además de reconocer a los barrios como parte de la ciudad, inicia el proceso de regularización de la tenencia de la tierra urbana, promueve la rehabilitación integral de los asentamientos populares y somete a discusión pública un proyecto de ley, con el fin de dotar dicho proceso de una base legal más sólida.

Para el desarrollo del proceso de regularización y como sujeto para impulsar la consulta legislativa, el Decreto también crea los Comités de Tierras Urbanas (CTU). Este es uno de los aspectos más interesantes del Decreto, ya que hace que los sujetos destinatarios de las políticas de regularización y rehabilitación (los pobres, hasta ahora excluidos) sean agentes propulsores y ejecutores de las mismas.

Es decir, el CTU es la formalización legal que permite a la asamblea de vecinos de una comunidad participar en la definición de las poligonales urbanas, el levantamiento catastral, decidir sobre planes y proyectos, validar una posesión, elaborar la “Carta del Barrio, como instrumento de reconocimiento del barrio suscrito en forma colectiva por los vecinos”, participar en la discusión del proyecto de futura Ley de Regularización de la Tierra, entre otros.

Así, con la creación de los CTU, no sólo se reconoce las comunidades ya existentes y su derecho a regularizar la tenencia de la tierra en la que habitan, sino que se avanza en experiencias de participación, autogobierno y democratización de la ciudad. Cada CTU tiene una adscripción territorial específica que no puede superar las 200 familias, reflejando una unidad no sólo espacial, sino también social y comunitaria. En los primeros años de aplicación del Decreto 1666 habían 7.000 CTU constituidos a nivel nacional, lo que significa más de millón y medio de familias organizadas y más de siete millones y medio de habitantes organizados.

LEY ESPECIAL DE REGULARIZACIÓN INTEGRAL DE LA TENECIA DE LA TIERRA DE LOS ASENTAMIENTOS URBANOS POPULARES

En atención a las constantes denuncias que los CTU hacen de la excesiva burocracia, de la corrupción de algunas de las instituciones públicas, los desalojos arbitrarios y en los que con frecuencia se producen abusos policiales, o la lentitud y los conflictos con algunos organismos en el proceso de entrega de títulos de tierras, un considerable número de los CTU se movilizaron para reclamar que el Ejecutivo Nacional aprobase la Ley de Reforma de la Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de Los Asentamientos Urbanos Populares, esencial para profundizar y agilizar el proceso de regularización, así como para crear nuevos instrumentos como el Banco de Tierra Urbana.

A pesar la vigencia del Decreto N° 1.666, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.378, de fecha 04/02/2002 y la Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares, publicada en la Gaceta Oficial N° 38.480, de fecha 17/07/2006, pocos han sido los logros alcanzados en la materialización de la tenencia de la tierra ocupada por la población en los asentamientos urbanos consolidados, en virtud de que en el período de nueve años, sólo se ha logrado entregar un número aproximado de 500.000 títulos de tierras aproximadamente, de un universo nacional muy superior a esta realidad.

Es por ello, que a manera de dar respuesta concreta a las exigencias y a la realidad patente sobre la insuficiencia de los mencionados instrumentos jurídicos, es por lo que se modifica la estructura material y formal de la “Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares”.

LEY ESPECIAL DE REGULARIZACIÓN INTEGRAL DE LA TENENCIA DE LA TIERRA DE LOS ASENTAMIENTOS URBANOS O PERIURBANOS

El Poder Popular reside en el pueblo, surge entonces a través de los Comité de Tierras Urbanas, sus voceros y voceras la propuesta de modificación tanto formal como material de la “Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares”, cuya propuesta elaborada de manera conjunta por los Comité de Tierras Urbanas, coordinados por la Comisión de Enlace Nacional de Voceros y Voceras, persigue resolver de manera expedita la regularización integral de la tenencia de la tierra de los asentamientos urbanos o periurbanos, mediante la simplificación de los trámites y procedimientos, desburocratizando el proceso de regularización de la tenencia de la tierra objeto del presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley.

De esta manera se le otorga carácter protagónico y vital a la acción de los Comité de Tierras Urbana, como instancia y expresión del poder popular, reafirmando el objeto del mismo, no siendo otro que el de reordenar y regularizar la tenencia de la tierra en los asentamientos urbanos o periurbanos, con el fin de contribuir a la satisfacción progresiva del derecho de la familia a una vivienda digna, especialmente a aquéllas en condición de vulnerabilidad social, y su hábitat, de manera equitativa sostenible y sustentable, mediante un proceso de cogestión integral con el Estado; además consolida la estructura institucional hacia el desarrollo del poder popular, crea las condiciones idóneas para la articulación, integración y coordinación entre las diversas organizaciones sociales bajo la premisa de la participación democrática y protagónica.

En ese mismo orden de ideas, se establece como objetivo imprescindible de alcanzar: La regularización de la tenencia de la tierra en los asentamientos urbanos o periurbanos consolidados, El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, tiene por objeto regular el proceso de la tenencia de la tierra en posesión de la población en los asentamientos urbanos o periurbanos consolidados, para el debido otorgamiento de los títulos de adjudicación en propiedad de las tierras públicas y privadas, con el fin de contribuir a la satisfacción progresiva del derecho humano a la tierra a una vivienda digna y su hábitat sustentable y sostenible.

A tales efectos, deberá otorgársele el carácter de bien de naturaleza y uso de interés y función social y no una mercancía a los fines previstos en el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, afectando el conjunto de tierras públicas Nacional, Estadal, Municipal y privadas, ubicadas dentro de las poligonales que definen el asentamiento urbano o periurbano. Entre los aspectos mas resaltantes de esta Ley se pueden indicar los siguientes:

• Se protege la propiedad familiar tanto en las uniones de derecho como en las uniones estables de hecho, en caso de existir conflictos de intereses entre el padre y la madre que habiten con sus hijos e hijas.

• Se crea el Instituto Nacional de Tierras Urbanas como un instituto público con personalidad jurídica y patrimonio propio, adscrito al Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de vivienda y hábitat.

• Se establece el Catastro Popular como una forma protagónica y participativa en el levantamiento de la información catastral necesaria para la implementación del proceso de regularización, inclusive del proceso catastral completo, el cual debe ser certificado por el Instituto Nacional de Tierras Urbanas y validado por el Municipio correspondiente.

• Se establece un procedimiento ágil y sencillo que debe culminar con la entrega del título de adjudicación en propiedad de tierra urbana o periurbana a la familia o comunidad beneficiada, garantizando la celeridad y la eliminación de trámites innecesarios.

• Se crea el Registro Nacional de Tierras; se reafirma el Programa Nacional de Regularización a través de planes anuales cuya supervisión, control y ejecución descansará de manera concertada entre los Comité de Tierras Urbanas y el Instituto Nacional de Tierras, para el otorgamiento de los títulos de adjudicación en propiedad familiar o colectiva.

• Finalmente, en lo concerniente a la usucapión para la adquisición de la propiedad de tierras privadas, se establece un nuevo procedimiento en vía administrativa, manteniéndose un lapso para la prescripción adquisitiva especial en vía administrativa por el término de diez (10) años de posesión

Con la aprobación y ejecución de esta Ley se deroga la Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares, publicada en la gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.480, de fecha 17 de agosto de 2006. y el Decreto 1.666 mediante el cual se inicia el proceso de regularización de la tenencia de la tierra en los asentamientos urbanos populares, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.378, de fecha 04 de febrero de 2002.

Es importante acotar que en esta Ley se establece que quedan excluidos del procedimiento de regularización de la tenencia de la tierra urbana o periurbana, así como la garantía de permanencia en ella, a los ciudadanos quienes promuevan o realicen tomas y ocupaciones ilegales.

TÍTULO DE ADJUDICACIÓN EN PROPIEDAD Y SUS MODALIDADES

Según el artículo 50 de la referida Ley: “el proceso de regularización de la tenencia de la tierra en asentamientos urbanos o periurbanos consolidados, culminará con el otorgamiento del título de Adjudicación en propiedad. El título de adjudicación en propiedad, es el documento mediante el cual el Estado otorga la propiedad de la tierra pública o privada a su poseedor o poseedora, donde está asentada su vivienda o edificación, transferible con las limitaciones establecidas en el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley”.

Naturaleza del título de adjudicación en propiedad

En atención al artículo 51, el título de propiedad se adjudicará bajo la naturaleza familiar o colectiva, con el objeto de garantizar la obtención de la titularidad de carácter social, la permanencia del asentamiento urbano o periurbano y el mejor aprovechamiento y uso del suelo.

Naturaleza familiar y Naturaleza colectiva

La naturaleza familiar es el derecho indivisible que el Estado le otorga a la familia para usar, gozar y disponer de la tierra urbana o periurbana, con las limitaciones establecidas en el presente Decreto.

La naturaleza colectiva consiste en el derecho que se le adjudica al Comité de Tierras Urbanas para su aprovechamiento común, pudiendo ser de origen público o privado, mediante el cual se transfiere el uso, goce, disfrute y disposición, de acuerdo a las reglas establecidas en el colectivo y de conformidad con las limitaciones establecidas en la presente Ley.

El artículo 54 define la constitución del régimen de naturaleza colectiva como el acto jurídico formal mediante el cual la comunidad, que así lo decida en asamblea de ciudadanos o ciudadanas, acuerda solicitar el otorgamiento de la titularidad colectiva del lote de terreno que ocupa, con el objeto de garantizar la permanencia física del asentamiento urbano o periurbano y el mejor aprovechamiento de su hábitat, en el que sus habitantes tienen el derecho exclusivo de uso, aprovechamiento y disfrute.

De la organización para adquirir la propiedad

Los propietarios o propietarias de las viviendas que ocupan una misma parcela de terreno, por encontrarse en una edificación de varios niveles o en construcciones horizontales, verticales o en edificaciones mixtas que manifiesten su voluntad de obtener la propiedad de naturaleza colectiva, deberán constituirse en Comité de Tierras Urbanas. El uso de estos terrenos será exclusivamente residencial, permitiéndose actividades productivas familiares.

Certificado de posesión

Según el artículo 56 de la citada Ley: “El Instituto Nacional de Tierras Urbanas, sus dependencias regionales o la Oficina Técnica Municipal correspondiente, emitirá un certificado de posesión a cada uno de los poseedores o poseedoras del asentamiento urbano o periurbano, presentado por el Comité de Tierras Urbanas, cuya situación haga presumir que podría ser beneficiario o beneficiaria de reconocimiento del derecho de propiedad de la tierra habitada y del título de adjudicación en propiedad, en la forma prevista en el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, el cual tendrá el efecto de evitar el desalojo.”. Este trámite se realizará previo al procedimiento establecido para la obtención del título de adjudicación en propiedad de la tierra.

Derecho de preferencia en caso de venta

En vista del carácter transferible de la propiedad, cuando el o la titular desee enajenar una parcela de terreno previamente adjudicada conforme al presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, cuyo tiempo no podrá ser menor de diez (10) años, debe ofrecerla en primera instancia a la comunidad respectiva a través del Comité de Tierras Urbanas. Recibida la oferta, el Comité de Tierras Urbanas debe responder al interesado por escrito dentro de los quince (15) días hábiles siguientes; transcurrido dicho lapso sin dar respuesta alguna, se tendrá como desistido el derecho de preferencia. El acta de aceptación emitida por el Comité de Tierras Urbanas será requisito indispensable para el registro del título de propiedad.

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