MODELO BUROCRATICO CENTRALIZADO Y DESCENTRALIZADO DE LA GERENCIA PÚBLICA EN VENEZUELA.

MODELO BUROCRATICO CENTRALIZADO Y DESCENTRALIZADO DE LA GERENCIA PÚBLICA EN VENEZUELA.

Introducción

La satisfacción de los intereses colectivos por medio de la función administrativa se realiza fundamentalmente por el Estado. Para Gabino Fraga la función administrativa, desde el punto de vista formal, se define como "la actividad que el Estado realiza por medio del Poder Ejecutivo", y desde el punto de vista material como "la actividad que el Estado realiza bajo un orden jurídico, y que consiste en la ejecución de los actos materiales o de actos que determinan situaciones jurídicas para casos individuales".

Para ese objeto el Estado se organiza en una forma especial adecuada sin perjuicio de que otras organizaciones realicen excepcionalmente la misma función administrativa.

Tal organización especial constituye la administración pública, que debe entenderse desde el punto de vista formal como "el organismo público que ha recibido del poder político la competencia y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales" y desde el punto de vista material como "la actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestión y de existencia propia tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecución de su misión". Con un criterio análogo, Georges Vedel considera a la administración, en sentido funcional, como designado a una cierta actividad, y como el conjunto de personas cumpliendo tareas de administración, en su acepción orgánica. Es decir, la administración pública presupone tanto la actividad administrativa que desarrolla el Estado, como el conjunto de órganos que desarrollan dicha actividad.

Los órganos de la administración pública son las unidades entre las que se divide la competencia del Estado en materia administrativa y sus titulares son aquellas personas físicas que forman y exteriorizan la voluntad de éste.

Es necesario, entonces, distinguir entre el órgano y su titular, pues mientras el primero representa una unidad abstracta, una esfera de competencia, el titular representa una persona concreta que puede cambiar sin afectar el órgano y que tiene, además de la voluntad que en la esfera de competencia del órgano representa la del Estado, una voluntad dirigida a la satisfacción de sus propios intereses.

Por su parte, Acosta Romero afirma que la administración pública es la parte de los órganos del Estado que dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo; tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes, su acción es continua y permanente, siempre persigue el interés público, adopta una forma de organización jerarquizada y cuenta con: a) elementos personales; b) elementos patrimoniales; c) estructura jurídica y d) procedimientos técnicos. Sin embargo precisa Vedel: la administración pública no es la única función del Ejecutivo, pero la administración es

Burocracia

De acuerdo con la Teoría de la Administración, la burocracia es una forma de organización humana que se basa en la racionalidad, esto es, en la adecuación de los medios a los objetivos (fines) pretendidos, con el fin de garantizar la máxima eficiencia posible en la búsqueda de esos objetivos. Los orígenes de la burocracia –como forma de organización humana- se remontan a la antigüedad, pues se utilizó inicialmente en la economía del antiguo Egipto, en la Mesopotamia, así como en el Modo de Producción Asiático. Sin embargo, es la aparición de la economía monetaria y del Estado moderno el factor más importante para su desarrollo. Como forma de dominación legal o racional se opuso a la forma de dominación tradicional estamental-patrimonial, lo significó la transición hacia la sociedad burguesa capitalista. Es por ello que generalmente se asocia la organización burocrática con las formas de dominio del capitalismo; pero la realidad es que un Estado, cualquiera sea su tipo, es difícil que pueda funcionar sin los servicios de un adecuado aparato técnico-administrativo.

Para Melinkoff, la burocracia es tanto un modelo de organización como un grupo social. Como organización esta se basa fundamentalmente en una relación de supra-subordinación con diferentes niveles jerárquicos y está constituida por un conjunto de unidades (denominadas unidades estructurales de la organización) que cumplen funciones especializadas. Y como grupo social, la burocracia no constituye una clase, pero sí tiene adscripción de clase. Particularmente, es en la Administración Pública donde se concreta la acción del grupo social burocrático, y es parte integrante del Estado y demás instituciones de la formación social, por lo tanto refleja parte de los fenómenos que en ésta ocurren

Las características del modelo burocrático de organización están descritas en innumerables trabajos sobre el tema. Sucintamente, y siguiendo Max Weber, la burocracia tiene las siguientes características principales: 1) Carácter legal de las normas y reglamentos; 2) Carácter formal de las comunicaciones; 3) Carácter racional y división del trabajo; 4) Impersonalidad en las relaciones; 5) Jerarquía de autoridad; 6) Rutina y procedimientos estandarizados; 7) Competencia técnica y meritocrática; 8) Especialización de la administración separada de la propiedad; 9) Profesionalización de los participantes, y 10) Completa previsibilidad del funcionamiento.

Chiavenato, señala que Weber vio innumerables razones para explicar el avance de la burocracia sobre las otras formas de asociación. Para él, comparar los mecanismos burocráticos con otras organizaciones es lo mismo que comparar la producción de la máquina con otros modos no-mecánicos de producción. Así, para Weber, la burocracia es la organización eficiente por excelencia, no obstante que el lego pasó a dar el nombre de burocracia a los defectos del sistema y no al sistema en sí mismo. En este sentido, Chiavenato advierte que el propio Weber notó la fragilidad de la estructura burocrática que enfrenta un dilema típico: de un lado, existen presiones constantes de fuerzas exteriores para obligar al burócrata a seguir otras normas diferentes a las de la organización, y de otro lado, el compromiso de los subordinados con las reglas burocráticas tiende a debilitarse gradualmente.

Robert Merton, por su parte, notó también las consecuencias imprevistas o indeseadas que llevan a la ineficiencia y a las imperfecciones. A estas consecuencias imprevistas Merton dio el nombre de disfunciones de la burocracia, para designar las anomalías del funcionamiento responsable por el sentido peyorativo que el término burocracia adquirió frente a los legos en el asunto. Brevemente, estas disfunciones de la burocracia son las siguientes: 1) Mayor internalización de las reglas y exagerado apego a los reglamentos; 2) Exceso de formalismo y de papeleo; 3) Resistencia al cambio; 4) Despersonalización de las relaciones; 5) Categorización como base del proceso decisorial; 6) Superconformidad con las rutinas y procedimientos; 7) Exhibición de señales de autoridad, y 8) Dificultad en la atención de clientes y conflictos con el público.

Para Chiavenato, las causas de las disfunciones de la burocracia residen básicamente en el hecho de que la burocracia no tiene en cuenta la llamada organización informal, que existe, desafortunadamente, en cualquier tipo de organización, ni se preocupa por la variabilidad humana (diferencias individuales entre las personas) que necesariamente introduce variaciones en el desempeño de las actividades organizacionales. Según este mismo autor, frente a la exigencia de control que dirige toda la actividad organizacional es que surgen las consecuencias imprevistas de la burocracia.

Al respecto, cabe recordar aquí las observaciones de Ernesto "Che" Guevara referidas a las dificultades que se presentaron en los primeros años de la Revolución Cubana, a causa precisamente de varias disfunciones que presentaban tanto los restos de la antigua administración de la dictadura como a la inmadurez de los primeros aparatos estatales de la revolución. Específicamente en su artículo titulado "Contra el burocratismo" [6], Guevara señala tres causas de tales disfunciones: 1) "Una de ellas era la falta de motor interno", entendido como "la falta de interés del individuo por rendir su servicio al Estado y por superar la situación dada", que estaban basadas "en una falta de conciencia revolucionaria o, en todo caso, en el conformismo frente a lo que anda mal"; 2) "Otra causa es la falta de organización…La falta de organización tiene como característica fundamental la falla en los métodos para encarar una situación dada"; y 3) "La tercera causa, muy importante –destaca Guevara-, es la falta de conocimientos técnicos suficientemente desarrollados como para poder tomar decisiones justas y en poco tiempo".

CENTRALISMO

El centralismo (del latín centra, un solo lugar; y lismo, persona) es el sistema de organización estatal cuyas decisiones de gobierno son únicas y emanan de un mismo centro, sin tener en cuenta las diferentes culturas o pueblos a quienes afecta. El centralismo es un modelo de gobierno en el que las decisiones políticas se toman desde el gobierno central. Durante el siglo XXI ha estado en declive esta forma de gobierno sobreviviendo sólo en Francia donde ha tenido una gran tradición, así como en varios países latinoamericanos.

En esta forma de gobierno, el gobierno central asume competencias ante los estados federados. Entre los motivos

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