Relaciones Intergubernamentales En México

Relaciones Intergubernamentales en México: origen y evolución

El término de relaciones gubernamentales (RIG’s) se originó en los Estados Unidos de América en la década de los 30’s.

Las RIG’s han sido definidas de muchas maneras, y podrían entenderse como “básicamente un conjunto de relaciones funcionales, financieras y administrativas que no son estrictamente materia de arreglos formales, institucionales, jurídicos o legales” (Id.:132). Estas relaciones se enfocan principalmente en las relaciones interpersonales que existen entre funcionarios de gobierno preocupados por asuntos comunes y las cuales se desarrollan en un contexto institucional.

Las RIG’s analizan todas las interacciones que puedan tener lugar al interior de un sistema de gobierno. En el caso de federaciones, el análisis no se enfoca tan sólo a la relación entre el gobierno federal y los estatales, ya que también hay relaciones entre la federación y los gobiernos locales, entre estados y municipios, e incluso entre los propios gobiernos locales.

Los actores involucrados en estas relaciones, son todos los políticos y funcionarios en todos los niveles y ámbitos de gobierno, y son ellos mismos los que determinan la dinámica de las RIGs, por lo que el concepto debe enmarcarse en términos de relaciones y comportamiento humano.

Esta interacción entre políticos y funcionarios siempre es permanente, no son ocasionales o aisladas, ni tampoco se apegan siempre a reglas o decisiones legales. Los participantes están siempre enfocados en arreglos informales prácticos, que están orientados hacia el logro de metas en un contexto formal, legal e institucional.

Existen tres modelos clásicos para la interacción entre los gobiernos federal, estatales y locales (Wright, 1988).

 Autoridad Coordinada: En este modelo hay límites claros y bien definidos que separan la esfera federal de la estatal, y los gobiernos locales son ‘criaturas’ de los estados.

 Autoridad Inclusiva: De acuerdo con este modelo, los gobiernos estatales y municipales dependen completamente de las decisiones tomadas por el gobierno nacional. Este modelo se caracteriza por una relación de dependencia de los gobiernos subnacionales, y la pauta de autoridad que prevalece es la jerárquica.

 Autoridad Traslapante: Este modelo se caracteriza por una limitada dispersión del poder, cierta autonomía moderada, y un alto grado de interdependencia potencial o real. Se distingue por competencia simultánea, cooperación y negociación. El poder o influencia para cada ámbito de gobierno es limitado, y están basados en la negociación, que es la principal estrategia para alcanzar acuerdos. Las áreas exclusivas para cada ámbito de gobierno, con amplio poder discrecional son muy limitadas. Por ello, existen grandes áreas en las cuales las diferentes esferas de gobierno operan simultáneamente.

Relaciones Intergubernamentales en México

El Estado mexicano moderno surgió de la revolución de 1910-1917, se convirtió en una de las sociedades más estables y menos opresivas en Latinoamérica. Los congresistas que elaboraron la Constitución de 1917 sabían que la concepción liberal de un poder Ejecutivo limitado por el Legislativo y Judicial, no era una buena alternativa en el contexto mexicano. La solución fue conceder enormes poderes al presidente de la república a fin de garantizar estabilidad política y gobernabilidad. Por ello, aunque formalmente el nuevo gobierno fue creado como una república democrática con un presidente, una legislatura con dos cámaras, y un poder judicial independiente, no existía un auténtico mecanismo de balance entre estos poderes (Rodríguez, 1997). El nuevo sistema político mexicano fue creado con base en una maquinaria política altamente jerarquizada y centralizada que tenía dos elementos fundamentales: un presidente de la república omnipotente, y un partido político, el Partido Revolucionario Institucional.

El poder ejecutivo se convirtió en el mediador más importante para resolver disputas entre los diferentes grupos de interés. El presidente recibió enorme autoridad a través de la Constitución federal, pero en los siguientes setenta años, su poder real provino de su control sobre la el partido hegemónico, el PRI.

El presidente disfrutaba de las llamadas facultades meta constitucionales, las cuales resultaban ser normas no escritas en el sistema político; “Él era quien generaba todas las iniciativas de ley, era la última autoridad en materia electoral, y removía legisladores, gobernadores y presidentes municipales a su libre albedrío (Rodríguez, 1997:20), por lo tanto, resultaba el actor principal en el proceso de toma de decisiones en el país.

El Congreso era la institución de gobierno que más claramente mostraba la amplia separación entre lo que la ley establecía, y lo que ocurría en la práctica. Al menos formalmente, el Congreso federal es el poder con el mayor número de prerrogativas en las áreas económica, política, administrativa, judicial y social. Sin embargo, por la lógica del sistema político, en la práctica el Legislativo obedecía puntualmente al presidente (Casar, 1998:3). En este sentido, el rol del Congreso era puramente técnico y ceremonial para dar legitimidad a las decisiones tomadas por el Ejecutivo.

El segundo componente del sistema político mexicano era el PRI. El principal mecanismo de negociación de intereses en el sistema político mexicano era a través de la maquinaria del partido oficial, más que a través de instituciones de gobierno legalmente establecidas. Controles corporativos proporcionaban al régimen canales adecuados para satisfacer las necesidades de los grupos políticos clave, y al mismo tiempo, para controlar su movilización en contra del sistema. El principal rol del PRI era proveer una estructura para la carrera de los políticos, conciliar en la negociación de los puestos, y asegurar la legitimidad del gobierno a través de la movilización de apoyo en las urnas, en resumen, proporcionar control político y social.

La población tenía la impresión de que el PRI era el gobierno y que ambos eran inseparables. La alianza partido-gobierno controlaba las instituciones políticas y electorales con el fin de garantizar el dominio del partido en los procesos electorales, y por ende, el control sobre las tres esferas de gobierno.

La centralización del poder en la figura del presidente permeó toda la pirámide del poder, hasta las esferas estatal y municipal. Hasta los 1980s, no existía un patrón de voto regional debido a la preponderancia del PRI. De 1929 hasta mediados de los 1970s, este partido controló la presidencia de la república, el congreso federal, todas las gubernaturas y legislaturas estatales, y la gran mayoría de gobiernos municipales. Los gobernadores eran elegidos por el presidente, y éstos a su vez, elegían a los presidentes municipales de sus estados.

Paradójicamente, aunque los estados y municipios han estado políticamente subordinados al gobierno federal, han tenido un rol fundamental para el sistema. Ambas esferas de gobierno han sido el vínculo entre el gobierno federal y la diversidad de intereses políticos, económicos y sociales de las regiones que integran el país. Además han sido responsables de preservar el status-quo del régimen posrevolucionario en sus respectivas jurisdicciones. No obstante su contribución para el mantenimiento de la estabilidad política del sistema, estados y municipios han estado tradicionalmente subordinados a las decisiones tomadas en el ámbito federal.

En la arena fiscal, federalismo significó subordinación financiera para estados y municipios. El gobierno federal ha concentrado las facultades fiscales más importantes y posee también las fuentes de ingreso más elásticas y estables. Tradicionalmente, los estados han tenido escasa autonomía fiscal. La Constitución de 1917 heredó de sus predecesoras la centralización en materia fiscal y la sobre-posición de facultades para recaudar recursos entre los gobiernos federal y estatales (Art. 31). Por otra parte, a los estados les fue prohibido ejercer la mayor parte de las facultades fiscales (Art. 117), por lo que su capacidad para generar recursos propios quedo muy limitada.

Además de concentrar las fuentes más importantes de ingreso, el gobierno federal tenía hasta hace poco tiempo a su disposición diversos medios para distribuir recursos entre los estados de manera discrecional. Estos recursos eran canalizados en forma de transferencias para programas de inversión pública, apoyo a zonas y grupos marginados, y fondos para proyectos especiales. El monto y condiciones para acceder a esos recursos dependía en gran medida, en la relación del gobernador con el presidente, y de su capacidad de negociación.

La distribución desigual de recursos fiscales entre los diferentes ámbitos de gobierno estaba claramente diseñada para reforzar la lógica del sistema político mexicano. La estructura de las relaciones fiscales intergubernamentales proporcionaba al Ejecutivo federal todos los elementos para reforzar a través del control financiero, el control político del gobierno federal sobre los gobiernos subnacionales.

La descripción hasta ahora realizada permite afirmar que, hasta la década de los 1980s, las RIG’s en el Estado mexicano posrevolucionario obedecían al modelo de Autoridad Inclusiva; ya que los gobiernos estatales y municipales dependían completamente de las decisiones tomadas por el gobierno nacional. La dinámica de la relación entre federación, estados y municipios se basaba en una relación de dependencia de los gobiernos subnacionales, y la pauta de autoridad que prevalecía era la jerárquica.

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