CAPÍTULO VI: PRESUPUESTO

CAPÍTULO VI: PRESUPUESTO

A) CONSIDERACIONES GENERALES.        2

§ 51. NOCIÓN.        2

§ 52. ORIGEN Y EVOLUCIÓN.        2

§ 53. NATURALEZA JURÍDICA.        2

§ 54. PRINCIPIOS DE DERECHO PRESUPUESTARIO.        3

a) UNIDAD.        4

b) UNIVERSALIDAD.        4

c) ESPECIALIDAD.        4

d) NO AFECTACIÓN DE RECURSOS.        5

e) EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO.        5

f) PROCEDENCIA.        7

g) ANUALIDAD.        8

h) TRANSPARENCIA.        9

B) DINÁMICA DEL PRESUPUESTO.        9

§ 55. PREPARACIÓN.        9

§ 56. SANCIÓN Y PROMULGACIÓN.        9

§ 57. INTRODUCCIÓN EN LA LEY DE PRESUPUESTO DE NORMAS EXTRAÑAS.        10

§ 58. PROMULGACIÓN Y VETO.        11

§ 59. CIERRE DEL EJERCICIO (IMPUTACIÓN DE GASTOS Y RECURSOS).        11

§ 60. EJECUCIÓN.        12

a) EN MATERIA DE GASTOS.        12

1) ORDEN DE DISPOSICIÓN DE FONDOS.        12

2) COMPROMISO.        12

3) DEVENGAMIENTO.        13

4) PAGO.        13

b) EN MATERIA DE RECURSOS.        13

§ 61. CONTROL.        13

a) SISTEMAS DE CONTROL.        13

1) LEGISLATIVO.        13

2) JURISDICCIONAL.        13

b) FORMAS DE CONTROL.        14

1) CONTROL INTERNO.        14

2) CONTROL EXTERNO.        14

3) CONTROL PARLAMENTARIO.        14

A) CONSIDERACIONES GENERALES.

§ 51. NOCIÓN.

Al estudiar la actividad financiera, vimos que para poder concretar sus fines el Estado necesita efectuar gastos y obtener recursos. Ello significa la administración de importantes sumas de dinero, que por cuestiones de orden, transparencia y responsabilidad, deben ser calculadas y autorizadas previamente. De esa forma, el conjunto de gastos y recursos es previsto por adelantado, para un período que —generalmente— es de un año. Así, en principio, ningún gasto puede ser efectuado y ningún ingreso percibido fuera de los incluidos en esta planificación. Este programa financiero anual es lo que se denomina presupuesto.

A partir de lo expuesto, podemos definir al presupuesto como un acto de gobierno mediante el cual se prevén los ingresos y los gastos estatales, y se autorizan estos últimos para un período futuro determinado, que generalmente es de un año.

§ 52. ORIGEN Y EVOLUCIÓN.

 El presupuesto tuvo un origen netamente político y sus primeros antecedentes surgen en Inglaterra. La historia da cuenta de que fue en 1215 que los barones del reino triunfaron sobre el monarca al lograr que se estableciera en la carta magna que ningún tributo —salvo casos excepcionales— podía ser impuesto sin el consentimiento del Consejo del Reino. Este concepto se reprodujo en la Petición de Derechos de 1628, y culminó en 1689 con la sanción del Bill de Derechos de los Lores y los Comunes, en donde se estableció que era ilegal toda cobranza de impuestos sin el consentimiento del Parlamento. Además, se deslindaron las finanzas de la Corona de las de la Nación, se separaron los gastos del Estado de aquellos del soberano, y se resolvió que ciertos egresos periódicos fueran aprobados anualmente por el Parlamento. De ahí que el agrupamiento de los gastos y recursos previstos para el año siguiente en un solo documento fuera sometido a la aprobación del Parlamento. Tal fue la noción tradicional del presupuesto.

Es importante prestar atención a este instrumento financiero, frente a la aparición de nuevas tendencias que reclaman profundas transformaciones en la concepción clásica del presupuesto, a causa de la cada vez mayor participación que se asigna al Estado en la actividad económica en general, cualquiera que sea su sistema de gobierno. Según estas ideas, la acción estatal debe cumplirse conforme a un plan, del cual es manifestación esencial el presupuesto, cuya noción original se amplía en el tiempo (presupuestos plurianuales o cíclicos) y en el espacio (presupuesto económico), con alteración de ciertos principios considerados básicos por las concepciones clásicas.

§ 53. NATURALEZA JURÍDICA.

En los Estados modernos, el presupuesto adopta la forma de una ley, en consecuencia, para su elaboración deben cumplirse todos los requisitos exigidos por la legislación general de cada país.

Se discute doctrinalmente si el presupuesto es una ley formal, sin contenido material, o si por el contrario, se trata de una ley perfecta con plenos efectos jurídicos, al igual que todas las leyes materiales. La mayoría de la doctrina (Jéze, Giannini, Sáinz de Bujanda, Bielsa, entre otros) se ha inclinado por la primera postura, mientras que otros autores optan por la segunda (Ingrosso, Mortara, Giuliani Fonrouge). Creemos que ésta es una cuestión que no puede resolverse a priori y de modo general, dado que la respuesta puede variar según el derecho positivo de cada país.

Así, aun aceptando que fuera válida la distinción entre “ley material” y “ley formal” (lo cual es discutible), el hecho de que la ley presupuestaria sea sólo una ley formal o que contenga —por el contrario— normas sustanciales creadoras de reglas jurídicas generales o especiales, depende del alcance o limitaciones que cada país asigne a la ley de presupuesto.

No cabe duda de que es una ley formal en aquellos Estados cuyas constituciones o leyes disponen que la ley presupuestaria no puede incluir disposiciones extrañas a la fijación de gastos y a la previsión de ingresos, por lo cual el presupuesto sólo debe limitarse a calcular y autorizar, sin que sea lícito incluir disposiciones de otro tipo, entre ellas las de carácter sustancial.

En cambio, en aquellos sistemas en que el presupuesto incluye la creación de tributos que, para mantener vigencia, deben ser votados anualmente, es indudable que la ley presupuestaria no es sólo formal, pues contiene normas jurídicas sustanciales.

Con relación a nuestro país, concordamos con la corriente que asigna al presupuesto el carácter de ley formal, al menos en el plano teórico, aunque las reiteradas violaciones a este sistema hacen dudar del encuadramiento. Con respecto a los recursos, el presupuesto sólo los calcula, pero no los maneja, ya que están establecidos por otras leyes, con total independencia de la ley presupuestaria.

En cuanto a los gastos, la ley de presupuesto tampoco contiene normas sustanciales, pues se limita a autorizarlos sin obligar por ello al Poder Ejecutivo a realizarlos. Este, por consiguiente, no está forzado a efectuar todas las erogaciones contenidas en el presupuesto; por el contrario, puede llevar a cabo economías de funcionamiento o de inversión. Por otra parte, la ley 24.156 establece que el presupuesto o sus disposiciones complementarias no podrán contener normas de carácter permanente, ni reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos (artículo 20 in fine). Esta ley, si bien carece de jerarquía constitucional, tiene el claro propósito de limitar el presupuesto a su función formal de acto gubernamental cuyos objetivos son autorizar los egresos a realizar en el próximo año, y calcular los recursos probables con que se solventarán esos gastos.

De todas maneras, la discusión deviene irrelevante al quedar supeditada a los diversos regímenes presupuestarios nacionales, ya que en definitiva el contenido dependerá de lo que la legislación presupuestaria de cada país haya decidido al respecto. Un año ésta podrá limitarse a la autorización de los gastos y al cálculo de los recursos, y por lo tanto, ser una ley formal; pero, otro año, además de dicha autorización y cálculo, el Congreso podrá decidir agregarle normas por las que se establece un nuevo impuesto, o se deroga alguno ya existente, y otorgarle consecuentemente el carácter de ley material. En cualquiera de las dos hipótesis, el Congreso actuará conforme a las atribuciones que le son propias. Por ello insistimos en que el problema de la naturaleza jurídica de la ley de presupuesto es una cuestión dependiente del derecho positivo de cada país y ajeno a consideraciones teóricas.

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