Descentralizacion Administrativa En 20 años

DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA DURANTE LOS ÚLTIMOS 20 AÑOS

Resumen

En este trabajo, el autor destaca los avances desde el punto de vista legislativo, económico e institucional que ha registrado la descentralización administrativa durante los últimos 20 años y cuál ha sido la posición del Gobierno Nacional frente al tema, en particular frente al Departamento, como nivel intermedio territorial y la importancia que éste registra para el avance del esquema o modelo de la referencia.

Aspectos Generales

Un Estado moderno como el que propone la Constitución Política de 1991 debe comprender e interpretar la estructura de su entorno, actuar en concordancia con los procesos territoriales y construir su propio futuro, incorporando la territorialidad nacional en sus políticas y evitando que su configuración obedezca solo a efectos de la lógica económica. La estructura territorial no es una simple partición del territorio nacional, sino un conjunto de relaciones complejas, en el cual las partes interactúan entre sí y con el todo, que es el Estado.

El proceso de descentralización que ha adelantado el país durante la última década busca cumplir con uno de los propósitos de la Constitución de 1991, que consiste en consolidar a Colombia como una República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. La situación de hoy, comparada con la existente hace dos décadas, muestra un cambio significativo expresado en una estructura de gobierno en la cual el nivel nacional se especializa en la orientación y coordinación general; en el manejo macroeconómico y en la creación de condiciones para la provisión de bienes y servicios de impacto global; mientras que las entidades territoriales asumen la responsabilidad de garantizar la prestación de servicios públicos locales con especial énfasis en la educación y la salud. Se recupera de este modo un papel importante del nivel local y regional en el marco de las funciones públicas.

Igualmente, se elige democráticamente a los gobernadores y alcaldes, con lo cual además de fortalecerse la autonomía territorial se impulsa al mejoramiento de la gestión, al contar con gobernantes comprometidos con sus regiones y con estabilidad institucional y de recursos para adelantar un programa de gobierno. De este modo se superó una situación previa, en la cual la elevada rotación de alcaldes y gobernadores y su reducido arraigo local creaba un marco desfavorable para la Administración.

La descentralización en Colombia se ha caracterizado por su diseño integral, el cual comprende aspectos administrativos, políticos y fiscales. Así mismo, ha sido un proceso constante de ajuste y progreso de los diferentes instrumentos en la perspectiva de garantizar los mejores, resultados. El esquema de transferencias, ahora Sistema General de Participaciones, ha venido evolucionando con el fin de garantizar el adecuado cumplimiento de los objetivos previstos. En efecto, desde mediados de la década de los ochentas, cuando se expidió el primer paquete integral de medidas descentralistas, se han producido numerosas normas dirigidas a mejorarlo y complementarlo.

2. Incidencia del desarrollo territorial en el proceso de descentralización en Colombia

Según estudio del Departamento Nacional de Planeación, en cuanto a las cifras económicas, el Gobierno Nacional ha girado a las Entidades Territoriales en el periodo 1994-2006 un total de $162,2 billones. En particular por SGP, a partir de 2002 se ha asignado $ 78,3 billones.

Durante el periodo 94-05 se giraron $17.1 billones de los cuales $ 13.3 billones corresponden a directas y 3.8 billones a indirectas: 5 Departamentos recibieron el 60% de esos recursos.

Los recursos asignados para educación entre 2002 y 2006, pasaron de 8,5 a 9,21 billones de pesos.

Entre 2002 y 2005, la cobertura bruta en educación preescolar, básica y media, aumentó 6 puntos porcentuales, alcanzando el 88% de los niños en edad escolar. Lo anterior representa una matrícula oficial en 2005 de 8,3 millones de niños que asisten en los tres niveles.

Se ha logrado un avance significativo en el ajuste fiscal que ha generado sostenibilidad económica y viabilidad política en las Entidades Territoriales a través de la ley 550 de 1999, 617 de 2000 y 715 de 2001. A pesar de las dificultades iniciales en la gestión territorial, en la actualidad la responsabilidad de los últimos alcaldes, orientada por normas nacionales, ha llevado a que en la actual vigencia 682 municipios hayan mejorado su desempeño fiscal.

Entre 2001 y 2005 el Gobierno Nacional ha aportado a la inversión territorial, con cargo al Presupuesto General de la Nación, cerca de $ 26 billones en salud, educación y recursos de saneamiento básico. La reforma en materia legal ha logrado fortalecer al municipio, pero no ha logrado diferenciar competencias claras para tipos diversos de entidades territoriales, en especial municipios pequeños de 4a, 5a y 6a categorías.

Sin embargo, desafortunadamente Colombia presenta grandes desequilibrios regionales. 70% de la producción industrial y del sector terciario se origina en las cuatro principales capitales que, conjuntamente, representan el 35% de la población total. Cerca de 90% de los tributos y 70% del gasto se concentran en 40 municipios. Además, el nivel de desarrollo de los municipios presenta importantes diferencias: sólo 139 municipios (13%) tienen un nivel de desarrollo medio alto, mientras la gran mayoría, 569, presenta un desarrollo medio (52%) y 389, (35%).

Por otra parte, existen grandes desequilibrios e inequidades en el grado de competitividad territorial. Según un estudio reciente de competitividad, Bogotá ocupa el primer puesto con un índice de 100, seguido por Valle y Antioquia con 60, mientras el resto presenta valores menores a 40, y en los casos de Cauca, Córdoba, Cesar, Sucre y Chocó el índice es inferior a 10104.

Consideramos que parte de las dificultades registradas en este proceso, se enmarcan dentro de los esquemas que se ha manejado en materia de descentralización fiscal durante los últimos años en Colombia, en particular las efectuadas durante los años ochentas que tuvieron dos objetivos fundamentales: el primero hizo referencia al deseo del gobierno de descongestionar el presupuesto en algunas de las responsabilidades de gasto territorial, en un momento de crisis y deterioro de las finanzas nacionales y, por otra parte, el deseo de ampliar la cobertura y el mejoramiento de la calidad y eficiencia del gasto público (IREGUI, Ana María y otros. Análisis de la Descentralización Fiscal en Colombia. Versión Preliminar marzo de 2001. < Online> http: // www.banrep.org/docum/ftp/borra175.pdf p. 7). Pues, no obstante lo anterior, esta distribución reflejó en cierta medida la incidencia del poder de decisión de algunas regiones sobre el gasto público nacional lo cual se mejoró ostensiblemente a través de la reforma a la ley de transferencias, mediante la ley 715 de 2001, denominada en la actualidad “Sistema General de Participaciones”, que muy a pesar de los avances registrados sobre el particular, el Gobierno Nacional, por conducto del Departamento Nacional de Planeación, presentó en días pasados un esquema que permitiría su fortalecimiento durante los próximos años.

En síntesis, podemos inferir de lo anterior que, la Descentralización sí ha sido eminentemente productiva para las regiones, en la medida que les ha permitido consolidarse como entes autónomos desde el punto de vista político y en algunos aspectos administrativos y financieros. Existen latentes un cúmulo de situaciones que generan, a la postre, ineficiencia en la inversión social e inequidad en la asignación del gasto que se traducen en una baja capacidad de gestión de las Entidades Territoriales. En aras del fortalecimiento, la política que se está promoviendo en la actualidad por parte del Gobierno Nacional, se circunscribe a tres líneas estratégicas: fortalecimiento de la democracia local y participación de la sociedad civil en la gestión pública, profundización de la descentralización administrativa y fiscal y, por último, lo referente al ordenamiento territorial. Analizaremos, a continuación, los avances más significativos sobre estos dos últimos tópicos.

3. El proceso de descentralización administrativa y fiscal en los municipios y departamentos.

3.1 Fortalecimiento del nivel intermedio del gobierno (el departamento)

“Aspectos Constitucionales y Legales (Evaluación del Papel de los Departamentos en el nuevo Ordenamiento Territorial en Colombia, Estado del Arte”. Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial para la Reforma Institucional de los Departamentos. PMGD, DNP, Agencia de Cooperación Alemana (GTZ). Año 2001).

Aunque la constitución declara al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa, pareciere que el Departamento fuere el eje de todo el ordenamiento territorial a la luz de la Constitución. Es a partir de la conjunción de los Departamentos que es posible conformar regiones, lo cual quiere decir que, a partir de la división intra-departamental es posible construir provincias y que, unas y otras, se conviertan en entidades territoriales. Así mismo, los municipios pertenecen a un Departamento, y es éste el que los puede crear, y sus límites coinciden con los de los Departamentos a los cuales pertenecen.

Desde el punto de vista político, la Constitución dota de un alto perfil a los departamentos: dispone la elección popular de gobernadores (Art. 152 y 303), son circunscripción electoral para la elección de representantes a la Cámara (Art. 176). Las asambleas cuentan con iniciativa legislativa en determinadas

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