La Ciencia De Salir Del Paso

TEXTO 3: LA CIENCIA DE “SALIR DEL PASO” (CHARLES E. LINDBLOM, 1965)

Supongamos que un administrador recibe la responsabilidad de formular una política para combatir la inflación. Podría comenzar tratando de enlistar en orden de importancia todos los valores u objetivos (pleno empleo, prevención desplome de M°, etc). Después podría enumerar todos los resultados de las diversas políticas posibles, para de algún modo diseñar todas las opciones de políticas posibles. En un tercer paso, procedería a comparar sistemáticamente su conjunto de opciones y a determinar cuál sería la que es capaz de lograr la mayor cantidad de valores; en esta comparación podría apoyarse en cualquier teoría disponible que ofreciera generalizaciones respecto de las distintas clases de políticas. Finalmente, trataría de elegir la que de hecho maximizara los valores.

Una línea alternativa sería que el adm. Se planteara explícita o implícitamente como su principal objetivo la meta relativamente “sencilla” como por ejemplo mantener los precios estables. Es decir puedo no haber tomado en cuenta otros valores sociales, y tal vez ni siquiera intentó jerarquizar los pocos otros valores que había considerado importantes (por ej: pleno empleo). El segundo paso sería describir las relativamente pocas alternativas de política que se le vinieron en mente y proceder a compararlas; posiblemente no habrá teoría suficientemente precisa que le sea útil. En cambio, se basará principalmente en el registro de la experiencia anterior que le indica las consecuencias de aplicar pequeños cambios en las políticas para predecir consecuencias futuras de cambios similares. Todavía más, encontrará que las alternativas políticas combinan los objetivos o los valores de distintas maneras. Por lo tanto en la elección final combinará la elección entre valores y la elección entre los instrumentos conducentes para realizar los valores. Es evidente que el primer método de decisión de políticas es un proceso más mecánico mientras que en el segundo enfoque a sabiendas de que se espera lograr las metas solo parcialmente, se deberá repetir el proceso indefinidamente.

A la raíz o por las ramas

Para problemas complejos, el primer enfoque es imposible. Supone capacidades intelectuales y fuentes de información que los hombres simplemente no tienen, por lo que es absurdo emplearlo como enfoque para elaborar política cuando el tiempo y el dinero son limitados.

Curiosamente, sin embargo, en la literatura de la toma de decisiones, el análisis de políticas, la planeación y administración pública se privilegia el primer enfoque, en donde existen intentos por formalizar la formulación racional de las políticas, esto es, por señalar de manera explícita cuáles son los pasos a seguir en el proceso. La tendencia a pensar en una formulación de políticas más “racional” se ha fortalecido por la atención y éxito que han tenido la investigación de operaciones, la teoría estadística de decisiones y el análisis de sistemas. Pero estos procedimientos siguen siendo en gran medida técnicas apropiadas sólo para resolver problemas de pequeña escala. Como plantea Hitch (experto en estas técnicas): “puedo afirmar con base empírica que la inv. de operaciones es el arte de sub-optimizar, es decir de resolver algunos problemas menores, y que la dificultad aumenta mientras que la competencia especializada disminuye frente a niveles superiores de tomas de decisiones”.

En consecuencia en este trabajo se intenta clarificar y formalizar el segundo método. Éste se podría describir como el “método de las comparaciones limitadas sucesivas” (método de irse por las ramas), que se contrasta con el primer enfoque o “método racional-exhaustivo” (método de ir a la raíz). El primero se construye a partir de la situación actual, pasa a paso, muy gradualmente; el segundo parte de nuevos fundamentos cada vez y se construye sobre la base del pasado. Comparemos las características de ambos métodos:

Característica Racional Exhaustivo (a la raíz) Comparaciones limitadas sucesivas (por las ramas)

Valores y Análisis Empírico 1a) Clarificación de valores, distintos y previos al análisis empírico 1b) Elección de metas valorativas y análisis empírico estrechamente interrelacionados

Análisis Medios-Fines 2a) La formulación de políticas se basa en el análisis de medios-fines 2b) Como medios y fines son distintos, el análisis medios-fines es inadecuado o limitado

Prueba de una “Buena Política” 3a) Cuando se puede comprobar que es el medio más adecuado para los fines deseados 3b) Cuando varios analistas están de acuerdo acerca de la política a implementar (sin estar de acuerdo que es el medio más adecuado)

Exhaustividad del Análisis 4a) Toma en cuenta cada factor pertinente importante 4b) Drásticamente limitado: no toma en cuenta posibles consecuencias, potenciales alternativas políticas ni a otros valores afectados.

Relación con la Teoría 5a) Usualmente basado en teoría 5b) La comparación reduce o elimina en gran medida la dependencia de la teoría

Ahora veamos una a una las características del segundo enfoque.

1b) El entrelazamiento de la valoración y el análisis empírico

Es atractiva la idea de que antes de examinar las opciones de políticas, se establezcan con toda claridad los valores. Pero cuando se intenta abordar problemas sociales complejos hay dificultades. La primera es que los actores involucrados muchas veces no están de acuerdo en muchos valores u objetivos fundamentales; y aun habiendo acuerdo en estos, es muy posible que el desacuerdo se localice en los sub-objetivos. Por ejemplo podría haber acuerdo en cuanto a que es necesario entregar unidades habitacionales públicas, pero quizás no habría acuerdo respecto a donde situarlas.

Los adm. no pueden evadir estos conflictos basándose en la preferencia de la mayoría, pues no hay preferencias reveladas en la mayor parte de los asuntos públicos. Todavía más, se discute si no se debería tomar en cuenta también la intensidad de las preferencias. Ante esto los adm. a menudo se ven obligados a tomar decisiones de políticas sin tener claros previamente los objetivos.

Aun si un administrador se decide a asumir sus propios valores como criterio de decisión, con frecuencia no sabe cómo jerarquizarlos cuando estos entran en conflicto. Una jerarquización simple no basta, idealmente es preciso saber qué tanto de un valor vale la pena sacrificar por algo de otro valor. Luego el adm. elige entre políticas que combinan estos valores de distintas formas.

Otro punto relevante es que los objetivos sociales no siempre tienen el mismo valor relativo. Si por ejemplo un adm. valor la prontitud para realizar proyectos y también las buenas relaciones públicas se enfrentará a interrogantes como “¿vale la pena sacrificar un poco de velocidad por una clientela más satisfecha, o mejor arriesgarse a hacer enojar a la clientela para poder proseguir rápidamente con nuestro trabajo?” La respuesta varía con las circunstancias. El problema del valor es siempre un problema de ajustes en el margen. Los intentos de jerarquizar los valores en términos generales y abstractos para que permanezcan constantes de decisión en decisión terminan siempre por ignorar preferencias marginales importantes. Incapaces de formular valore y políticas para lograrlos, lleva a que los adm. elijan entre diversas políticas alternativas que ofrecen distintas combinaciones marginales de los valores.

En resumen hay que distinguir dos aspectos en el proceso de determinación de los valores. El primero: la valoración y el análisis empírico están entrelazados, se elige simultáneamente una política para lograr ciertos objetivos y los objetivos mismos. El segundo: el adm. centra su atención en valore marginales o incrementales. Si tenemos dos políticas X e Y que cumple los objetivos a y b, pero X cumple algo más de c que Y, mientras que Y cumple algo más de d que X; al final del día los únicos valores que importan en la elección de una política u otra son estos incrementos (de c o d) en los que difieren las políticas.

2b) Relaciones entre medios y fines

La toma de decisiones comúnmente se formaliza como una relación de fines-medios: se conciben los medios para ponderarlos y elegirlos a la luz de las metas últimas elegidas con independencia y con anterioridad a la elección de los medios (Esto según el método de ir a la raíz). Este tipo de relación es posible en la medida en que los valores acordados sean compatibles y estables en el margen. Por tanto este tipo de relación suele estar ausente en el método de irse por las ramas, en donde fines y medios se escogen simultáneamente.

3b) La prueba de la “buena” política

Según el método de ir a la raíz, una decisión es “correcta” si se puede demostrar que es el mejor medio para un determinado fin. En el segundo método aunque es posible comprobar que la política elegida cumple los objetivos, esta comprobación es casi siempre una descripción de la misma política elegida.

Cuando no existe acuerdo entre los adms. sobre los valores u objetivos (abstractos o marginales), entonces para el primer método (raíz) no habrá ninguna “buena” política. Para el segundo método esto no es tan restrictivo, la prueba es el acuerdo respecto de la política misma, que es posible aun cuando no haya acuerdo respecto de los valores. A partir de esto, se puede ver cómo individuos de diferentes ideologías pueden ponerse de acuerdo en políticas concretas. El acuerdo sobre una medida política se convierte, entonces,

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