Origenes De La Ss En Mexico

Crecimiento económico y desarrollo de la seguridad social en Brasil y México

Víctor M. Soria

Profesor-investigador del Departamento de Economía, Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa

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Introducción

En este trabajo nos ocuparemos de analizar la génesis y el desarrollo de la seguridad social en Brasil y México, países cuyos sistemas atraviesan en la actualidad por una profunda crisis financiera e institucional. En las secciones I y II se analiza la emergencia y el desarrollo de la seguridad social en Brasil y México a la luz de los modelos de crecimiento económico, mientras que en la sección III se efectúa un recuento de las diferencias y similitudes más sobresalientes de los sistemas de seguridad social en ambas naciones. Antes de pasar al estudio de la seguridad social en dichos países veamos algunas reflexiones teóricas respecto al desempeño del Estado benefactor periférico, del que la seguridad social forma parte, así como su vinculación con la regulación económica y política de la fuerza de trabajo.

Se puede afirmar que la política social en el mundo capitalista nació tanto de la necesidad de mitigar el empobrecimiento de los trabajadores –en vista de los peligros que esto representaba para la expansión del capital– como de la creciente presión de los trabajadores organizados para mejorar su nivel de vida. Después de la segunda Guerra Mundial el gasto social fue utilizado por los gobiernos como una palanca para incorporar a los trabajadores a un consumo masivo, en apoyo de la acumulación de capital; sin embargo, esto no ha significado una tendencia del Estado a superar la explotación capitalista ni la pobreza concomitante, sino más bien hacia la conservación y la regulación de éstas.

En otro análisis, el desempeño del llamado Estado benefactor (eb), por medio de la política social que lo conforma, es lograr la transformación duradera de los trabajadores no asalariados en asalariados. En condiciones capitalistas modernas, es preciso un marco de apoyo de instituciones no mercantilizadas para hacer viable un sistema económico que utiliza la fuerza de trabajo como si fuera una mercancía (Claus Offe, 1990).

Si hacemos abstracción, se podría afirmar que la función más decisiva de las políticas de bienestar en el largo plazo es regular el proceso de proletarización. Después, dichas políticas tienden a contribuir a regular la relación salarial vigente, ya que por una parte apoyan la reproducción eficaz de la fuerza de trabajo mediante la provisión de un “salario social” y, por la otra, ayudan a establecer un ambiente de productividad y desactivación del conflicto social proclive a la acumulación de capital.

En otras palabras, el gasto en bienestar social tiende a sentar una parte de las bases políticas de la acumulación de capital al facilitar la reproducción de la fuerza de trabajo, la disminución del conflicto social y la legitimación del Estado benefactor (Théret, 1992). No obstante, para que el gasto público pueda sentar dichas bases duraderamente, debe acompañarse de medidas que fortalezcan el ejercicio democrático de la ciudadanía y de la integración social (Marques-Pereira, 1993). Tales bases, sin embargo, son cuestionadas por las grandes crisis económicas y sociales que atraviesan el desarrollo capitalista, por lo que con ellas el bienestar tiende a disminuir, lo mismo que la legitimidad del Estado.

Ahora bien, en países subdesarrollados como Brasil y México, la naturaleza clasista del Estado deriva de su inserción en la economía mundialmente constituida, lo cual condiciona sus funciones, mismas que se encuentran más centradas en facilitar la producción y la reproducción del capital en lo internacional, que en la reproducción de la fuerza de trabajo interna (Mathias y Salama, 1986). En este contexto, respecto a dichos países, no es apropiado hablar de la existencia de un Estado benefactor en vista de su debilidad para apoyar la reproducción de la fuerza de trabajo en términos de cobertura mundial y homogénea. Cuando mucho se podría hablar de un Estado benefactor “periférico”, ya que está restringido generalmente a la cobertura de los trabajadores del sector formal. No obstante, aunque no ha logrado la cobertura general de la población, ni un nivel homogéneo de servicios sociales como en los países desarrollados, sí ha respondido a un patrón de reproducción de corte “fordista-periférico” y al establecimiento de una norma de consumo masivo, aunque restringido a las clases medias y altas.

La naturaleza excluyente del Estado benefactor periférico en Brasil y en México ha redundado en una política dual de protección social: por una parte el establecimiento y la expansión acelerada, pero insuficiente, de la seguridad social vinculada con los sectores formales y, por la otra, el mantenimiento de una política de asistencia social, que está mayormente ligada con los sectores informales y con la regulación de la extrema pobreza. Aunque en el Brasil ha avanzado más la cobertura de la seguridad social que en México, la pobreza constituye una característica persistente de ambos países, agudizada por las políticas de ajuste de corte neoliberal que se han aplicado desde hace más de una década.

Si bien la Revolución Mexicana permitió conformar un Estado fuerte, con un compromiso constitucional de desarrollo social y gran legitimidad, no se puede negar que sus características burocrático-corporativas han producido la preservación de un régimen político autoritario, que a partir de la crisis estructural que se inició en los años setenta ha sido incapaz de sentar las bases políticas, entre ellas las provenientes de la protección social, que permitan preservar duraderamente el régimen de acumulación, y por lo menos mantener el bienestar de la población.

En el caso de Brasil, el Estado ha tenido menor cohesión y legitimidad que en México, pero paradójicamente ha sido más capaz de establecer un tejido industrial mejor integrado y menos vulnerable a la restricción externa. La falta de consenso social manifiesto a principios de los años sesenta favoreció una salida militar autoritaria, cuyas formas institucionales todavía obstaculizan la adecuación social y económica hacia los desafíos del mundo actual, así como el acceso a una distribución más equitativa del producto social. El desarrollo de la protección social brasileña pudo haber sido más rápido, a no ser por la depredación de los fondos de la seguridad social que en parte fueron destinados para construir infraestructura y para apuntalar el proceso de acumulación. Sin embargo, los movimientos sociales han sido más activos que en México en pro de una mayor protección social, en particular en los servicios médicos.

Con ciertos desfases en el tiempo, tanto en Brasil como en México el desarrollo capitalista ha pasado por tres modelos de crecimiento en el periodo que va desde 1870 a 1994. El modelo “primario exportador” comenzó en Brasil en 1870 y, una década después, en México, dando paso, a raíz de los efectos de la Gran Depresión de los años treinta, a un modelo cuyo motor de crecimiento se centró en la “industrialización por sustitución de importaciones volcado al mercado interno”, el cual se agotó en Brasil hacia 1964, y en México se trató de reactivar por medio de la exportación petrolera en la segunda mitad de los años setenta. Con la toma del poder militar brasileño en 1964, se trató de sobrepasar la vulnerabilidad externa por medio de un modelo de crecimiento “desde dentro”, sin equidad, el cual hasta la fecha no se ha consolidado. En México, la crisis financiera de 1982 constituyó un parteaguas en cuanto a un nuevo modelo de crecimiento, el cual se orientó hacia afuera con el hincapié en la exportación de manufacturas, también excluyente e inequitativo.

La protección social tuvo su origen en los dos países que nos ocupan, en la transición del crecimiento primario-exportador al crecimiento económico hacia adentro, es decir el paso a la industrialización, cuya modalidad fue la de sustitución de importaciones acompañada de una gran protección contra la competencia externa. Así, el seguro social se consolidó con la industrialización, y se orientó hacia la protección de los obreros y de los empleados públicos en zonas urbanas, mientras que la asistencia social se ocupó de paliar los problemas más urgentes de la población rural y de las capas marginadas urbanas. Ahora veremos, a grandes rasgos, la trayectoria de la regulación de la relación salarial y el desarrollo de la protección social en cada uno de los dos países.

I. Crecimiento económico y evolución de la seguridad social en Brasil

1. Emergencia y desarrollo de las instituciones de seguridad social brasileñas

La génesis de la moderna protección social brasileña tuvo lugar en la última década de la etapa de crecimiento hacia afuera “primario-exportadora”, todavía con el dominio de la oligarquía agraria y en tránsito hacia la industrialización del país. Es en este contexto cuando surgen, en los inicios de los años veinte las cajas de jubilaciones y pensiones (cjp) como instituciones privadas en las cuales el Estado no intervenía directamente. El modelo de seguro social de esos años se puede caracterizar como “comprensivo y pródigo en beneficios y con una gestión privada” (Araujo y Fleury, 1986, p. 23). Los empleados de la cjp del ferrocarril, por ejemplo, tenían derecho a socorro médico, a medicamentos,

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