Politicas De Sociales En Guatemala

II. Políticas económicas, choques externos y desempeño económico

A. La inserción de la economía guatemalteca a un mundo globalizado

La evolución económica del siglo XX en Guatemala se puede dividir en tres grandes etapas. En la primera, la economía agroexportadora de 1860 a 1940 se organizó alrededor de dos cultivos básicos: el café y el banano. Una segunda etapa la conforma el proceso de industrialización que se inició al finalizar la década de los cuarenta, en coincidencia con precios elevados del café, flujos positivos de inversión extranjera, ayuda financiera de EE. UU. en el contexto de la Guerra Fría y, a partir de 1954, en un contexto de represión militar. Con el esquema de sustitución de importaciones se consolidó el Mercado Común Centroamericano en 1960, el cual potenció en gran medida el comercio intrarregional, logrando consolidar una industria naciente en el país. Sin embargo, para la década de 1970, la polarización urbano-rural se acrecentó; el Estado no había sido capaz de asegurar las garantías laborales ni la provisión de los servicios básicos de salud y educación. Con el choque de precios del petróleo, en los últimos años de la década del setenta, se inició la tercera etapa: crisis y ajuste a la globalización. Guatemala adoptó inicialmente políticas monetarias y fiscales expansionistas con el objeto de mantener los niveles de gasto público y el crecimiento económico experimentados durante la segunda parte de los años sesenta y primera de los setenta. Lo anterior ocurrió en un contexto de recesión mundial y de deterioro de los términos de intercambio. Dichas políticas, combinadas con la defensa en la paridad cambiaria del quetzal respecto al dólar, dieron origen a que en 1982 se experimentaran severos desequilibrios macroeconómicos, incluyendo la disminución de las reservas internacionales y una caída significativa del PIB per cápita en términos reales.

1. La apertura financiera

Las principales políticas de apertura financiera consistieron en la eliminación de controles de capitales, la liberalización de las tasas de interés, la flexibilización de las condiciones de ingreso de entidades al mercado financiero nacional y la prohibición de que el Banco de Guatemala (Banguat) otorgara crédito al Gobierno central (Fuentes, 1999). Los controles de capitales fueron eliminados en 1986. Sin embargo, sus efectos se empezaron a manifestar a partir de 1991, luego de hacerse efectiva la liberalización de la tasa de interés para los intermediarios financieros regulados y de eliminar el tipo de cambio de carácter regulado. En septiembre de 1993, se puso en marcha el Programa de Modernización Financiera, mediante el cual se agilizó la aprobación y fusión de entidades financieras (reducción del capital mínimo de (apertura), se ampliaron los servicios susceptibles de ser suministrados por los bancos (Fuentes, 1999), se fijó como mínimo el 8% del capital sobre activos ponderados por riesgo y se otorgó mayor autonomía a la Superintendencia de Bancos. Estas medidas favorecieron el incremento de 25 a 54 instituciones financieras de 1989 a 1998, respectivamente. Empero, esta mayor flexibilización no se acompañó de una supervisión adecuada, por lo cual fue necesario reforzar la regulación en 19991 y 2002.2 La tercera medida se adoptó en 1993, cuando se prohibió constitucionalmente que el Banguat suministrara crédito al Gobierno. El resultado de la apertura financiera fue el crecimiento de bancos e instituciones financieras, con una cartera concentrada en préstamos a menudo vinculados (Fuentes, 1999). Sin embargo, no se desarrolló un mercado financiero profundo. Esto trajo como resultado un sistema financiero frágil, en el cual han existido períodos de crisis bancarias en 1998, 2001 y 2006. Las mismas condujeron a las quiebras de varios bancos. Posteriormente, se realizaron fusiones y adquisiciones bancarias que redujeron las entidades financieras en el país.

2. La apertura comercial

La política de apertura comercial se inició en 1985 con el establecimiento del Régimen de Fomento de Exportaciones no Tradicionales (Decreto 146-85), el cual exoneraba de aranceles las compras para las exportaciones de maquila y establecía un nuevo arancel externo común con tasas más bajas. Las reformas iniciales redujeron la dispersión arancelariadel 60%, en 1980, al 30% en 1986, mientras que el arancel medio no ponderado se redujo, del 30% en 1980, al 25% en 1987 (Fuentes, 1999). Posteriormente, como parte del ingreso de Guatemala a la Organización Mundial de Comercio y de acuerdo con los países centroamericanos, se estableció un techo del 20% y un piso del 5%. A partir del año 1996 se profundiza la liberalización comercial, al reducirse anualmente los aranceles, para llegar, en 1999, al 0% de aranceles para bienes de capital y materias primas no producidas por la región; 5% para materia primas regionales; 10% para bienes intermedios y 15% para bienes finales (Cien, 1999). La promoción de exportaciones se vio impulsada por nuevos esquemas de incentivos tributarios.Se aprobó en 1989 la Ley de Fomento yDesarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila (Decreto 29-89), enfocada a incentivar y desarrollar la producción con destino a países fuera del área centroamericana.3 En ese mismoaño se promulgó la Ley de Zonas Francas (Decreto 65-89), con objetivos similares ycon mayores beneficios, pero acompañadosde mayores grados de control. El régimende maquila y exportaciones no tradicionales aprovechó el acceso preferencial otorgado por Estados Unidos, a partir de 1984, mediante la Iniciativa de la Cuenca del Caribe. La misma, planteada para tener una duración de doce años, se mantuvo hasta ser sustituida finalmente por la firma del Tratado de libre comercio Centroamérica-República Dominicana-Estados.

3. Las privatizaciones

La mayoría de las privatizaciones en Guatemala se implementó en el período que va de 1996 a 1998. En aquel momento, se argumentó que el Estado era incapaz e ineficiente en el manejo de servicios y que el dinero obtenido de la venta o concesión de sus activos sería utilizado para financiar inversiones de gran importancia y pagar la deuda pública externa. Sin embargo, los recursos se destinaron a otros usos, como la capitalización del Crédito Hipotecario Nacional (2002), la desmovilización del Ejército (2004) y el financiamiento del Programa de reconstrucción de los lugares afectados por la tormenta tropical Stan (2006). En 1996 se privatizó el servicio de correo postal. Se vendió, en 1998, el 80% de las acciones de la Empresa Eléctrica Guatemalteca, el 95% de las acciones de la Empresa de Telecomunicaciones de Guatemala, dos empresas de distribución eléctrica del Instituto Nacional de Electrificación y el usufructo de la compañía de ferrocarriles (Fegua). Los ingresos generados por la venta de la empresa de telecomunicaciones y de distribución eléctrica ascendieron a US$ 1.208,0 millones.

III. Mercado laboral

A. Participación en el mercado laboral

La población económicamente activa (PEA), según estimaciones basadas en encuestas de hogares,7 estaba conformada por 5,4 millones de habitantes en el año 2006. Aunque la PEA está mayoritariamente conformada por hombres (61%), las mujeres incrementaron su participación en el mercado de trabajo desde 1989 al año 2006 (véase cuadro 5). Además, ha habido una mayor urbanización de la PEA, ya que en 2006 esta última se ubicaba principalmente en zonas urbanas, mientras que, en 1989, su residencia se localizaba en el área rural. Finalmente, la calificación de la PEA mejoró porque se redujo la proporción de aquellos sin educación y aumentó el porcentaje de personas con educación secundaria o superior (véase cuadro 5). La tasa de participación habría aumentado durante la década de 1990, aunque se estancó alrededor del 59% durante el período 2000- 2006. Lo anterior ha sido influido por la mayor participación de las mujeres en el mercado 7 Guatemala no cuenta con series anuales sobre el mercado laboral, por lo tanto se exploró la evolución de los indicadores laborales con estimaciones basadas en la Encuesta nacional sociodemográfica (1989) y en la Encovi (2000 y 2006). de trabajo, mientras que la participación de la población masculina se modificó muy poco de 1989-2006, al oscilar entre el 77 y el 80%. El incremento en la tasa de participación laboral siguió tendencias similares en el área urbana y rural durante el período 1989-2006, aunque con tasas de crecimiento de la población distintas para el sector urbano, porque su proporción en la población total aumentó, de 38,0% en 1989, a 40,3% en 2006. Además, el crecimiento de la PEA indígena superó a la no indígena, cuando ambas tasas eran similares en 1989. Por otro lado, de acuerdo con el nivel educativo del trabajador, el incremento más importante en la tasa de participación se dio en la población sin un nivel de educación completado, seguido del grupo de población con educación secundaria completa. El grupo con educación primaria completa también se incrementó pero en menor medida. Para aquellos con educación universitaria completa, su tasa de participación se vio inalterada. En síntesis, la participación laboral creció más en la población femenina, en áreas urbanas e indígenas y sin ningún nivel de educación. Factores como la migración del área rural a la urbana, el crecimiento del sector servicios y el debilitamiento del área

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