Rehabilitación

Rehabilitación

Karlos Pérez de Armiño

La rehabilitación es un proceso de reconstrucción y reforma después de un desastre, que sirve de puente entre las acciones de emergencia a corto plazo y las de desarrollo a largo plazo, con las cuales puede en parte solaparse. Su cometido consiste en sentar las bases que permitan el desarrollo, aprovechando la experiencia y resultados del trabajo de emergencia previamente realizado.

La rehabilitación es un proceso necesario después de los DESASTRES desencadenados tanto por CATÁSTROFES naturales como por conflictos armados, si bien en cada caso se suscitan unos desafíos muy diferentes. El incremento del número de afectados tanto por calamidades naturales como por CONFLICTOS CIVILES y emergencias complejas, con los problemas que de éstas se derivan (desvertebración económica y política, éxodo de refugiados y desplazados, etc.), ha dado lugar a una creciente atención por los procesos de rehabilitación tanto en círculos académicos como entre los gobiernos donantes, las agencias de NACIONES UNIDAS, el BANCO MUNDIAL y las ong[ONG, REDES DE, ONG (ORGANIZACIÓN NOGUBERNAMENTAL)].

1) Espacio entre la emergencia y el desarrollo

El hecho de que se ubique entre las intervenciones de emergencia y de desarrollo hace que la rehabilitación sea un concepto híbrido y complejo, compartiendo características de aquellas dos, que tradicionalmente se han concebido como nítidamente diferenciadas, y solapándose con ambas. Al no encajar con claridad en los estándares de ninguna de ellas, la rehabilitación sigue siendo un terreno de nadie caracterizado por cierta confusión conceptual, pues su definición no está plenamente consolidada (Green y Ahmed, 1999:189). En efecto, para unos la rehabilitación se limitaría a los aspectos sociales, culturales e institucionales, a diferencia del concepto de reconstrucción, que aplican al ámbito físico y económico. Otros, por el contrario, adoptamos una definición amplia de rehabilitación, abarcando todas las esferas.

En la bibliografía sobre desastres naturales, la rehabilitación significa restaurar las estructuras físicas e institucionales hasta sus niveles previos al desastre. En estos casos, la gente es capaz de volver a sus actividades sociales y económicas normales. Sin embargo, la rehabilitación posbélica es diferente: dado que las guerras civiles son fruto de un fracaso del sistema político, el objetivo no puede ser volver a las condiciones previas a la crisis, sino ir en otra dirección, redefiniendo las relaciones sociedad-Estado, superando las tensiones étnicas y modificando las políticas y las instituciones. En suma, tras las guerras, la rehabilitación es un largo proceso no sólo de reconstrucción, sino también de reforma (Kumar, 1997b:2-3).

Por otro lado, la confusión conceptual ha contribuido a que la rehabilitación sufra un cierto olvido institucional y político. Por un lado, NACIONES UNIDAS no dispone de ninguna agencia con un mandato centrado prioritariamente en la rehabilitación y que pueda ejercer un liderazgo claro entre las organizaciones y donantes que actúen en un país, con lo que la descoordinación y los solapamientos son habituales. Por otro, apenas existen líneas financieras orientadas a la rehabilitación, con las consiguientes dificultades para las ONG y agencias implicadas, pues a los financiadores les cuesta reorientar partidas de emergencia hacia contextos que van superando la crisis, o de desarrollo hacia entornos todavía inestables que ofrecen pocas garantías de sostenibilidad de los proyectos.

En este sentido, en la UNIÓN EUROPEA sólo a partir de 1994 se aprobaron por el Parlamento Europeo varias partidas presupuestarias para la financiación de programas de rehabilitación: la B7-3210 para programas de rehabilitación en África Austral, y la B7-6410 para acciones de rehabilitación y reconstrucción en los países en desarrollo. Posteriormente, en noviembre de 1996, tras su discusión en el Parlamento, se publicó el Reglamento (CE) nº 2258/96 sobre acciones de rehabilitación y reconstrucción a favor de los países en desarrollo, que constituye la base política y jurídica de las actuaciones de la UE en este campo. Se centra en la rehabilitación tanto posbélica como por desastres naturales, concebida para reemplazar progresivamente a la ayuda humanitaria y sentar bases para el desarrollo futuro (Rey, 2000:170-1).

A pesar de que la rehabilitación, como veremos, comparte objetivos y espacio con las otras dos formas de ayuda, de socorro y de desarrollo, también tiene diferencias con ellas: su programación, generalmente a entre uno y tres años vista, no es a corto plazo e intensiva en recursos como en la emergencia, pero tampoco concuerda con la planificación lenta y los procedimientos estrictos de la de desarrollo, habida cuenta de la necesidad de actuar con agilidad para satisfacer las habituales expectativas de cambio. Estas características subrayan la necesidad de consolidarla como una forma específica de ayuda, dotándola de una mayor clarificación conceptual y de un espacio institucional propio, posiblemente no creando nuevas agencias especializadas, sino reforzando la capacidad en este campo de las instituciones existentes (mandatos más claros, recursos humanos, líneas financieras, etc.).

La rehabilitación posbélica es un área en la que se manifiesta de lleno la tensión entre las medidas de emergencia a corto plazo (satisfacer necesidades básicas inmediatas) y las de desarrollo sostenible a largo plazo (generar recursos y CAPACIDADES locales, corregir las causas profundas del conflicto, etc.), ocurriendo con frecuencia que la premura de las necesidades inmediatas fuerce a poner un acento excesivo en las primeras en detrimento de las segundas. Por eso resultan muy pertinentes a la rehabilitación los debates existentes desde mediados de los 80 en torno a la VINCULACIÓN EMERGENCIA-DESARROLLO, tendentes a que estas dos formas de intervención, tradicionalmente separadas entre sí, se complementen mutuamente. En efecto, la rehabilitación puede actuar de puente entre ambas, pues se solapa con ellas y debe incluir objetivos tanto de una como de otra desde un enfoque integrador.

Además, las intervenciones de rehabilitación deben tomar como punto de partida los logros de las intervenciones de emergencia, aprovechando los servicios creados y la experiencia e información acumulados. Pero, al mismo tiempo, debe intentar corregir los posibles impactos negativos de la ayuda humanitaria, como la mentalidad de dependencia o los desincentivos para la economía local, por ejemplo sustituyendo las donaciones gratuitas por pagos a cambio de trabajo, o priorizando los recursos humanos o materiales autóctonos sobre los locales.

De este modo, las intervenciones de rehabilitación deben comenzar lo antes posible, de forma simultánea y coordinada con las de emergencia, a fin de favorecer una transición suave y rápida hacia intervenciones de desarrollo. La rehabilitación posbélica, en concreto, puede iniciarse en cuanto existan unas mínimas condiciones de seguridad sobre el terreno, incluso aunque el conflicto no haya finalizado formalmente.

Otro aspecto reseñable es que la rehabilitación, sobre todo la posbélica, no debe entenderse como un proceso de vuelta al statu quo anterior al desastre, como algunas definiciones parecen sugerir. Tal retorno con frecuencia no es posible, a causa de los cambios socioeconómicos experimentados durante la crisis, ni tampoco deseable, por cuanto implicaría restablecer las vulnerabilidades estructurales y las tensiones (en el caso de conflicto) que propiciaron el desastre. Pero, además, la rehabilitación con frecuencia proporciona una oportunidad y un ambiente político ideales para acometer reformas políticas y económicas que faciliten un desarrollo sostenible y más equitativo (cambios en la tenencia de la tierra, reducción del gasto militar, cambios tecnológicos, mejora en los derechos de las mujeres, etc.). En este sentido, muchas veces no se trata tanto de reconstruir, como de construir sobre bases nuevas.

2) Rehabilitación tras catástrofes naturales y posbélicas

Cada proceso de rehabilitación es diferente a los demás. Su duración, las necesidades que debe afrontar y la combinación de intervenciones que requiere vendrán determinados por el tipo de desastre que se haya producido y por su impacto destructivo. En este sentido, existen básicamente dos formas de desastre: los precipitados por factores naturales (principalmente las sequías) y los de causa humana (guerras), que suscitan problemáticas y procesos de rehabilitación diferentes.

Los efectos de los DESASTRES desencadenados por CATÁSTROFES naturales son diversos según cuál de éstas sea la causante. La SEQUÍA, por ejemplo, provoca una disminución de la producción agropecuaria, y entre sus principales efectos figuran los procesos de empobrecimiento familiar, las migraciones, las epidemias y lasHAMBRUNAS. Los terremotos, por su parte, no dañan la producción agrícola, pero sí a las infraestructuras y comunicaciones, afectadas por las inundaciones. Como vemos, el impacto de las calamidades naturales suele centrarse en el ámbito económico material, y no suele dar lugar a procesos que sí son desencadenados por las guerras, como la fragmentación social y la deslegitimación o quiebra del Estado.

En efecto, los desastres motivados por los CONFLICTOS CIVILES son los que acarrean las consecuencias más graves, por varios motivos. a) Su duración suele ser prolongada, pues muchos conflictos perduran enquistados durante décadas, mientras que las catástrofes más duraderas, como las sequías, no duran más de dos o tres años. b) Tienen un impacto económico mucho más destructivo, acabando con las

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